• Home
• Kontakt
• Impressum
• Sitemap

• Über uns
• Letztes Heft
• Heft-Archiv
• Rezensionen
• Termine
• Links
• Suche

Auferstehen aus Ruinen

Die besonderen Bedingungen des wirtschaftlichen Wiederaufbaus nach Konflikten

Ein Land nach einem Krieg wieder aufzubauen, ist etwas anderes, als ein armes Land zu entwickeln. Denn wenn beim Wiederaufbau die Friedenssicherung nicht Vorrang hat, kann ein Konflikt leicht wieder ausbrechen. Timor- Leste ist ein gutes Beispiel dafür.

von Graciana del Castillo

Seit Ende des Kalten Krieges hat es in zahlreichen Entwicklungsländern Bürgerkriege oder andere Formen des Chaos gegeben. Einigen ist es gelungen, einen brüchigen Frieden zu schaffen und mit dem komplexen Übergang vom Krieg zum Frieden zu beginnen – von Konflikt und Gewalt zu Frieden und mehr Sicherheit, von Ausschluss und Mangel an Beteiligung zu einem partizipatorischen politischen System auf der Grundlage demokratischer Prinzipien, der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte, und von kriegsgeschüttelten Volkswirtschaften, schlechter makroökonomischer Politik und großen Ungleichgewichten zu wirtschaftlichem Wiederaufbau.

"Wirtschaftlicher Wiederaufbau" ist hier in einem weiten Sinne zu verstehen; er umfasst nicht nur den Wiederaufbau der physischen und sozialen Infrastruktur per se, sondern auch die Stabilisierungs- und Strukturreformpolitik sowie die rechtlichen Rahmenbedingungen, die notwendig sind, um eine marktfreundliche Volkswirtschaft zu schaffen und ein Wirtschaftswachstum auf breiter Basis zu reaktivieren. In der Übergangsphase nach Konflikten ist es besonders wichtig, dass das Wachstum Arbeitsplätze schafft und die Armut lindert.

Der wirtschaftliche Wiederaufbau bedeutet eine schwere Belastung nicht nur für die Länder selbst, sondern auch für die internationale Staatengemeinschaft, die eine entscheidende Rolle bei dessen Förderung und Finanzierung zu spielen hat. Die Politikgestalter müssen sich frühzeitig mit makroökonomischen Ungleichgewichten und Fragen des Finanz- und Steuermanagements befassen, und das inmitten von labilen politischen, sozialen und institutionellen Gegebenheiten, die das Erbe des Konfliktes sind.

Da der wirtschaftliche Wiederaufbau in der Zeit nach dem Ende des Kalten Krieges in Ländern mit niedrigem Entwicklungsstand stattfand, wurde er wie eine normale Entwicklung behandelt. Volkswirtschaften, die aus einem internen Konflikt oder Situationen von extremen soziopolitischen Umwälzungen hervorgegangen sind, teilen in der Tat eine Reihe von Eigenschaften mit Entwicklungsländern: In der Regel sind wesentliche Elemente der Volkswirtschaft verwüstet, die Infrastruktur ist in den sozialen und physischen Strukturen zerrüttet, die zivilen Institutionen weisen erhebliche Mängel auf, es gibt große makroökonomische Ungleichgewichte und starke Abhängigkeit von Hilfsleistungen.

Doch trotz dieser Ähnlichkeiten unterscheiden sich Länder, die an den wirtschaftlichen Wiederaufbau nach einem Konflikt herangehen, eindeutig von denen, die eine normale Entwicklung verfolgen – sie haben andere Bedürfnisse, vor allem weil der Konflikt jederzeit neu ausbrechen kann. Wenn es einen dauerhaften Frieden geben soll, müssen ehemalige Kämpfer und andere an dem Konflikt beteiligte Gruppen entwaffnet, demobilisiert und wieder in die Gesellschaft und produktive Aktivitäten integriert werden. Was passiert, wenn das nicht geschieht, haben wir im Sommer 2006 im Libanon erlebt. Wirtschaftlicher Wiederaufbau nach Konflikten muss deshalb mehr sein als normale Entwicklung, es geht um "Entwicklung PLUS".

Wenn man den Weg einer normalen Entwicklung verfolgt, wird der Übergang vom Krieg zum Frieden häufig gefährdet. Das konnte man in jüngerer Zeit in Timor-Leste (ehemals Osttimor), Irak, Afghanistan und in vielen anderen Ländern sehen. Nationale Politikgestalter und die internationale Staatengemeinschaft, die sie unterstützt, sollten begreifen, dass das politische Ziel der Konsolidierung des Friedens Vorrang vor allen anderen Zielsetzungen haben sollte, und dass deshalb eine optimale Wirtschaftspolitik in der Zeit des wirtschaftlichen Wiederaufbaus nach dem Konflikt in der Regel weder erreichbar noch wünschenswert ist.

Bei einer normalen Entwicklung können Politikstrategien mit einem mittel- und langfristigen Rahmen beschlossen werden, doch der wirtschaftliche Aufbau nach Konflikten erfordert meistens Notstandspolitiken, die häufig andere Prioritäten setzen müssen und in der Regel wenig oder gar nichts zur mittel- und langfristigen Entwicklung beitragen. Darüber hinaus erfordert die Ethik der normalen Entwicklung, dass alle Gruppen mit den gleichen Bedürfnissen gleich behandelt werden, doch die Ethik des Friedensschaffens – um den von Aldo Ajello Mitte der neunziger Jahre geprägten Begriff peace building zu verwenden – erfordert, dass den vom Konflikt am stärksten betroffenen Gruppen besondere Beachtung geschenkt wird.

Zwei weitere Faktoren sind ebenfalls anders: die Beteiligung der internationalen Staatengemeinschaft an den inneren Angelegenheiten der Länder und deren internationale technische und finanzielle Unterstützung während des Wiederaufbaus. Bei einer normalen Entwicklung würde der erste Faktor als Einmischung in die staatliche Souveränität betrachtet. Beim zweiten Faktor ergibt sich die Herausforderung, dass große Ströme von Hilfsleistungen kurzfristig effektiv verwaltet müssen und mittel- bis langfristig Abhängigkeit von Hilfe vermieden werden muss. Gleichzeitig verursacht die durch diese beiden Faktoren erforderliche starke physische Präsenz der internationalen Staatengemeinschaft in den Wiederaufbauländern häufig starke Verzerrungen, etwa bei Mieten und Preisen.

Die so genannte Friedensdividende hat nach den Weltkriegen geholfen, die europäischen Volkswirtschaften zu finanzieren, doch heute sind Wiederaufbauländer auf öffentliche Hilfeleistungen angewiesen – meistens in Form von Zuschüssen. Die Bereitstellung von finanzieller Hilfe ist zwar von sehr großer Bedeutung, ihre Wirkung wird jedoch dadurch neutralisiert, dass seit langem bestehende Rückstände bei der Rückzahlung von Auslandsschulden abgetragen und die Beziehungen zu Gläubigern normalisiert werden mussten. Das gilt insbesondere für Tilgungsrückstände bei internationalen Finanzinstituten, die für im Rückstand befindliche Länder neue Hilfszahlungen auf Eis legen müssen. Darüber hinaus benötigen Länder im Übergang nach Konflikten in der Regel einen Schuldenerlass für nicht rückzahlbare Auslandsschulden.

Wiederaufbauländer sind stark auf öffentliche Zuschüsse und Darlehen für einen häufig langen und schwierigen Übergang angewiesen. Länder im normalen Entwicklungsprozess hingegen verlassen sich stärker auf interne Ersparnisse (die wichtigste Quelle der Entwicklungsfinanzierung in Entwicklungsländern) und haben häufig Zugang zu Privatkapital in Form von Darlehen oder ausländischen Direktinvestitionen. Bis Regierungen beim Übergang nach Konflikten Glaubwürdigkeit gewonnen haben und die Frage der Eigentumsrechte angemessen gelöst ist, wird es kein privates Geld für Wiederaufbauländer geben.

Warum der wirtschaftliche Wiederaufbau nach Konflikten nicht wie normale Entwicklung ablaufen sollte, und dass optimale Wirtschaftspolitik und beste Praxis nicht einmal wünschenswert sind, wenn das Ziel des Friedens auf Dauer Vorrang haben soll vor dem Ziel der Entwicklung, lässt sich am Beispiel der Erfahrung von Timor-Leste verdeutlichen.

Im diesen Fall hat die Politik der besten Praxis bei der Nutzung von Öl- und Gasvorkommen – als ob dies eine normale Entwicklungssituation wäre – die erfolgreiche Vollendung eines wirtschaftlichen Wiederaufbaus behindert, und das hatte schlimme Folgen für die Sicherheitslage und die Politik.

Zwar gibt es beim Übergang in Timor-Leste etliche Parallelen zu anderen Übergängen nach Konflikten. Gleichwohl war dieser einzigartig und in mancher Hinsicht eine Traumoperation für die Vereinten Nationen (UN). Die scharfe politische und wirtschaftliche Polarisierung, welche typisch war bei den Operationen im Balkan, in Ruanda und in Angola, fehlte dort. Man brauchte keine große Zahl von ehemaligen Kämpfern zu demobilisieren und zu reintegrieren wie in El Salvador, Mosambik und Guatemala. Im Gegensatz zum Kosovo, wo die politische Zukunft noch ungewiss ist, war der politische Weg zu einem neuen Staatswesen schon früh klar.

Aus all diesen Gründen ist für Timor-Leste zweifellos die Entwicklung die große Herausforderung. Rund zwei Drittel der physischen Infrastruktur wurde im Konflikt von 1999 zerstört, und die Produktion sank um 30 Prozent, nachdem Staatsbedienstete und andere Fachleute vor der Gewalt geflohen waren. Deshalb hätten die Reaktivierung des Wachstums und der Wiederaufbau der grundlegenden Infrastruktur und Dienstleistungen eine Priorität sein sollen.

Wie im Kosovo wurde den UN in Timor-Leste umfassende staatliche Verantwortung übertragen und sie wurden gebeten, Aufgaben der Zivilverwaltung zu erfüllen und Entwicklungsziele festzulegen – was in der Regel das Prärogativ von souveränen Regierungen ist. Um die Regierungsaufgaben wie im Kosovo zu erfüllen, arbeiteten die UN mit einem integrierten Verfahren, bei dem sie die Prioritäten setzten und die Aktivitäten des Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank und anderer UN-Sonderorganisationen koordinierten.

Mit Hilfe des IWF und unter Nutzung der im Kosovo gemachten Erfahrung schufen die UN einen rechtlichen und institutionellen makroökonomischen Rahmen, der für eine effektive Politikgestaltung und eine lebensfähige Volkswirtschaft in Timor- Leste erforderlich ist. In Timor-Leste ist es den Vereinten Nationen weitgehend gelungen, mit den Einrichtungen von Bretton Woods, dem IWF und der Weltbank, zusammenzuarbeiten. Trotz dieser Zusammenarbeit kam der wirtschaftliche Wiederaufbau nur schleppend voran, und das Wachstum wurde vor allem durch die internationale Präsenz im Land gefördert. Die Bevölkerung hatte hohe Erwartungen. Sie setzten auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und einen besseren Lebensstandard, wurden dann aber stark enttäuscht, da sich ihr Leben kaum verbesserte.

Der Politikansatz der normalen Entwicklung hatte in Timor-Leste 2006 neue Gewaltanwendung zur Folge, nachdem die UN das Land bereits als eine Erfolgsstory abgehakt hatten. Statt einen Großteil der seit 2004 fließenden zunehmenden Einnahmen aus dem Öl- und Gasgeschäft zu nutzen, richtete Timor-Leste mit Unterstützung des IWF einen Erdölfonds norwegischen Stils ein. Nach Angaben des IWF "besteht das Kernelement aus der Sparregel, dass nur die Zinseinnahmen für Entwicklungszwecke verwendet werden". Diese Politik wurde von der Weltbank nachdrücklich unterstützt, wie der damalige Außenminister Ramos-Horta in einer Rede auf der 60. Generalversammlung betonte.

Zwar ist es beste Praxis, etwas für den Notfall zurückzulegen, doch nach Konflikten ist an jedem Tag eine Notsituation. Diese Politik sowie das Prinzip, weder im Inland noch im Ausland Kredite aufzunehmen, haben den wirtschaftlichen Wiederaufbau gehemmt. So war die Regierung von Timor-Leste mit dem Segen der Institutionen von Bretton Woods bei der Verfolgung von optimalen Wirtschaftspolitiken und bester Praxis noch päpstlicher als der Papst.

Diese Politik ging über die Wirtschaftspolitik im Rahmen einer normalen Entwicklung sogar noch hinaus. Was für ein Industrieland wie Norwegen mit einer alternden Bevölkerung beste Praxis sein mag, wird keine beste Praxis sein für ein Entwicklungsland mit dem größten Bevölkerungswachstum der Welt, einem der niedrigsten Pro-Kopf-Einkommen und einer stark geschädigten Infrastruktur. Das wurde auch von der Asiatischen Entwicklungsbank so gesehen, die kommentierte, es sei ungewiss, ob die gegenwärtige Politik angesichts des frühen Stadiums der wirtschaftlichen Entwicklung die beste sei. Wenn nämlich künftig neue Energievorkommen entdeckt würden, könnte es künftigen Generationen ohnehin wesentlich besser gehen als den gegenwärtigen.

Die Asiatische Entwicklungsbank stellt ferner fest, dass die Regierungspolitik Spielraum biete, kurz- und mittelfristig mehr Einnahmen für die Entwicklung und für die soziale Unterstützung zu verwenden, da das Parlament die Ermächtigung geben kann, dass Ausgaben aus dem Erdölfonds in einem bestimmten Jahr die festgelegte Grenze überschreiten. Die Regierung dient der Bevölkerung am besten, wenn sie den Rat der Institutionen von Bretton Woods ignoriert und die Nutzung der Einnahmen aus dem Erdöl- und Gasgeschäft für den wirtschaftlichen Wiederaufbau beschleunigt. Wenn der Wiederaufbau gefördert worden wäre, hätte sich die Rückkehr zu Gewaltanwendung vermeiden lassen. Der Wiederaufbau der Grundinfrastruktur und Dienstleistungen, die Schaffung von Arbeitsplätzen für die Arbeitslosen – 30 Prozent der Personen im erwerbsfähigen Alter – und die Entwicklung des Agrarsektors, der 75 Prozent der Erwerbstätigen beschäftigt, sollten Priorität erhalten.

In Timor-Leste – wie anderswo nach Konflikten – wird der Frieden nur von kurzer Dauer sein, wenn der wirtschaftliche Wiederaufbau nicht von einer Politik der nationalen Versöhnung begleitet wird. Politiken wie Business as usual und beste Praxis bei der Verfolgung rein wirtschaftlicher Ziele können tragische Folgen haben. Das politische Ziel des Friedens sollte stets Vorrang haben. Das ist die wirkliche Herausforderung von "Entwicklung PLUS".

aus: der überblick 04/2006, Seite 42