Neue entwicklungspolitische Ansätze bergen Gefahren für nichtstaatliche Organisationen
Die "Paris-Erklärung" will die Entwicklungszusammenarbeit effizienter machen und privilegiert dabei als Partner den Staat. Das könnte die Tätigkeit privater Einrichtungen – etwa im Gesundheitswesen – gefährden.
von Volker Hauck
Im Juni 2004 ging in Uganda ein Strahlen über die Gesichter der Mitarbeiter im staatlichen Gesundheitswesen, als der Gesundheitsminister ihnen eine Gehaltserhöhung von 25 Prozent ankündigte. Diese war nach allgemeinem Empfinden notwendig geworden, um die Motivation zu verbessern und die Effizienz eines Regierungssektors zu erhöhen, der weit hinter seinen Möglichkeit zurückblieb.
Die Ankündigung führte gleichzeitig zu einem Aufschrei in den Reihen der privaten gemeinnützigen Träger im Gesundheitswesen, die von der Gehaltserhöhung ausgeschlossen waren, obwohl sie bis dato als Teil des nationalen ugandischen Gesundheitssystems gefördert worden waren. Ihre qualifizierten Mitarbeiter wären fortan der Versuchung ausgesetzt, Positionen in Regierungseinrichtungen anzunehmen und dem leistungsstarken gemeinnützigen privaten Gesundheitswesen den Rücken zu kehren, das etwa 30 Prozent der ugandischen Gesundheitsversorgung leistet.
Die meisten privaten Träger von Gesundheitsdienstleistungen sind konfessionelle Organisationen, überwiegend katholischer, evangelischer und muslimischer Prägung. Ihren Krankenhäusern und Gesundheitszentren ist es gelungen, eine lebenswichtige medizinische Versorgung für eine Bevölkerung aufzubauen, die einige der düstersten Etappen jüngerer afrikanischer Geschichte durchgemacht hat – von Bürgerkrieg, Diktaturen, Anarchie bis hin zu verheerenden Epidemien. Und sie haben bessere Ergebnisse erzielt als viele Regierungseinrichtungen.
Im Jahresüberblick über die Leistungen im Gesundheitsbereich 2005/2006 in Uganda stehen die privaten Krankenhäuser in puncto Qualität an erster Stelle. Diese Organisationen sind jetzt durch eine politische Entscheidung der Regierung bedroht, die of- Konkurrenz vom Staat Neue entwicklungspolitische Ansätze bergen Gefahren für nichtstaatliche Organisationen fenbar den Wert der bewährten öffentlich-privaten Partnerschaften und die wichtige Rolle der nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) bei der Erreichung der Millenniumsziele nicht in vollem Umfang erkennt.
Die Neuausrichtung der Entwicklungspolitik begann Ende der 1980er Jahre, als politische Entscheidungsträger, Akademiker und Fachleute die Rolle des Staates in Entwicklungspolitik und Praxis wiederentdeckten. Frühere Ansätze, die auf den Aufbau der Gesellschaft von unten nach oben zielten und die Rolle der Marktkräfte betonten, wurden als zu einseitig und unzureichend betrachtet. Zeitlich traf das zusammen mit dem Fall der Berliner Mauer und dem Zusammenbruch der bestehenden Weltordnung, was zum Bankrott vieler Länder führte, die sich in der Folge in einem fortschreitenden Zustand von institutionellem Chaos und sogar Auflösung befanden. Afrika mit der größten Anzahl an armen Entwicklungsländern war am stärksten betroffen.
Zuvor, in den 1970ern und 1980er Jahren, hatten oft straff durchgeplante Maßnahmen der technischen Zusammenarbeit – wie etwa der Bau von Schulen, Krankenhäusern und Brunnen – dazu beigetragen, in Einzelprojekten "Inseln des Erfolgs" zu schaffen. Nach der Übergabe an die nationalen Behörden erwiesen sie sich jedoch als wenig nachhaltig, oder wenn sie durch nichtstaatliche Träger weiter verwaltet wurden, waren sie nur mangelhaft in nationale politische Strategien, Planungen und Haushalte eingebunden. Damit ihre Entwicklungsanstrengungen Wirkung zeigen, sind auf nationaler Ebene fundamentale Reformen nötig.
Das Umdenken in der Entwicklungszusammenarbeit führte zu den so genannten Programmansätzen. Dabei liegt der Schwerpunkt auf der Zusammenarbeit mit Partnerregierungen, um die politische Ausrichtung und Gestaltung von Dienstleistungssektoren – etwa im Gesundheitswesen – zu reformieren. So genannte Sektoransätze wurden entwickelt und von reformwilligen Akteuren mit großem Interesse aufgenommen. Es ging darum, die Partnerländer im Süden ihre Entwicklungsstrategien und -ziele weitgehend selber formulieren zu lassen. Sie sollten also ihren Entwicklungsprozess selber in die Hand nehmen (ownership) und nicht mehr durch eine Unzahl an zersplitterten, aus dem Ausland finanzierten Einzelprojekten verwirrt werden.
Das bedeutete auch eine Veränderung für die Herangehensweise der "Entwicklungspartner im Norden", wie derzeit die internationalen Geberorganisationen und staatlichen Organe der Entwicklungszusammenarbeit genannt werden. Diese sollten jetzt eine weniger bestimmende und dafür stärker unterstützende Rolle spielen, damit die Partnerregierungen eine eigenständigere Position im Entwicklungsprozess übernehmen können. Mit der Zeit werden sie dann, so die Überlegung, die Fähigkeit entwickeln, ihre Angelegenheiten selber zu leiten und zu lenken.
Die Hilfe sollte den Entwicklungsprioritäten und den vorhandenen Strukturen der Partnerländer im Süden angepasst werden. In der Praxis bedeutet das, verstärkt mit nationalen Einrichtungen zusammenzuarbeiten und sich ihrer Infrastruktur und Vorgehensweisen zu bedienen, zum Beispiel wenn es um Finanztransfers oder Fragen der Beschaffung geht. Die Entwicklungsorganisationen sind zudem dazu aufgefordert ihre jeweiligen Hilfsprogramme besser zu koordinieren und harmonisieren.
Für manche Partner in der Entwicklungszusammenarbeit war das eine harte Nuss, und es haben sich dadurch in den letzten Jahren eine Reihe von drastischen Veränderungen ergeben, so etwa in den Niederlanden. Auch die gegenwärtige institutionelle Debatte in Deutschland über die mögliche Zusammenlegung der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) muss im Licht der veränderten Rahmenbedingungen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit gesehen werden.
Seit etwa 1999 sind die ärmsten Entwicklungsländer damit beschäftigt, ihre eigenen Armutsbekämpfungsstrategien (PRSPs) auszuarbeiten. Darin sollen sie nationale Entwicklungsprioritäten nennen, die benötigten Mittel angeben, und die Umsetzungsstrategien skizzieren – einschließlich der Mobilisierung nationaler und internationaler Unterstützung. Die Zivilgesellschaft sollte ausdrücklich an der Ausarbeitung der Strategien und der späteren Erfolgskontrolle beteiligt werden. Das ist von Land zu Land aber sehr unterschiedlich der Fall. Die Ausarbeitung von PRSPs hat sich in den letzten Jahren zu einem Standardverfahren entwickelt.
Ein weiterer Schritt erfolgte 2005 mit der Unterzeichnung der "Paris-Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit" (siehe Kasten). Diese Erklärung bestimmt derzeit für Partnerländer und Entwicklungspartner gleichermaßen die Tagesordnung in der Entwicklungszusammenarbeit und ist ein sehr ehrgeiziges Projekt, das die Methodik in der Entwicklungszusammenarbeit von Grund auf verändert.
Eine solche Reform braucht ihre Zeit, da es oft nur unzureichende Kapazitäten gibt, um diese komplexen Prozesse effektiv zu handhaben. Auch unter den Entwicklungspartnern zögern manche, die neue Architektur der Entwicklungshilfe aus voller Überzeugung anzunehmen. Die jüngsten Entwicklungen in ausgewählten Ländern zeigen aber, dass Fortschritte möglich sind. Länder wie Tansania, Uganda, Ruanda, Mosambik, Simbabwe, Ghana, Senegal und Mali haben bei der Umsetzung der Pariser Erklärung Beachtliches geleistet. Und Entwicklungsorganisationen arbeiten immer mehr miteinander.
Der Kern der Veränderungen besteht also darin, die nationale Entwicklungsstrategie zu fokussieren und die Zusammenarbeit mit dem Staat zu stärken. Das ist völlig verständlich angesichts des Zusammenbruchs der Institutionen in vielen armen Entwicklungsländern in der Vergangenheit, als der Staat nicht einmal mehr grundlegende Funktionen übernehmen konnte. Insofern sind die in der Paris-Erklärung eingegangenen Verpflichtungen überhaupt nicht in Frage zu stellen.
Dennoch sieht es so als, als sei das Pendel wieder einmal zu weit in eine Richtung ausgeschlagen. Viele Bemühungen der Entwicklungspartner und Regierungen im Süden konzentrieren sich nämlich in erster Linie auf die Reform des Staates, und nicht auf die Reform der Gesellschaft. Dies geht einher mit einem eher technokratischen Verständnis des Entwicklungsprozesses. Trotz aller Rhetorik über Regierungslenkung haben diese Länder keinen Reformkurs, der auf gesellschaftlichen Wandel zielt. Von dem Wunsch angetrieben, die Entwicklungsbestrebungen der nationalen Regierungen zu unterstützen, überlässt man der Partnerregierung weitgehend die Entscheidung, welche Nichtregierungskräfte mit in den Prozess einzubinden sind, in welchem Maße und wie genau dies zu tun ist und in welchen Bereichen.
Inzwischen haben einige reformorientierte Entwicklungspartner, so die Niederlande, Großbritannien und die Europäische Kommission, ihre direkte Hilfe für Entwicklungsprojekte unterhalb der Regierungsebene – etwa auf regionaler oder lokaler Ebene – erheblich reduziert. Das Hauptaugenmerk richtet sich auf den politischen Diskurs auf nationaler Ebene und die Förderung der Wirksamkeit der Entwicklungshilfe insgesamt, deren Umsetzung in der Verantwortung der Regierung liegt. Dieser neuer Kurs birgt aber auch offensichtliche Risiken, besonders da, wo Regierungen sich einem partizipativen Ansatz nicht öffnen. Das kann etwa so aussehen, dass qualifizierte Organisationen nicht zum politischen Dialog eingeladen werden und dass ihre Bedeutung für die Bereitstellung von Dienstleistungen unterschätzt wird, wie das Beispiel der privaten gemeinnützigen Träger im Gesundheitswesen von Uganda zeigt. In ihrem Bemühen um eine bessere Handhabung der Hilfe und größere Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit scheint die Paris- Erklärung diesen Trend noch zu verstärken.
Die Geber sollten sich also über die Rolle von NGOs in der Armutsbekämpfung Gedanken machen. Einige Geber betrachten sie als ausführende Kräfte, die die Dienstleistungen zur Armutsbekämpfung auf lokaler oder Familienebene sicherstellen können. Gleichzeitig wird erwartet, dass sie eine Rolle im Bereich der Überwachung oder Anwaltschaft wahrnehmen und damit das Verhalten der Regierung kritisch im Auge behalten. Da es in den meisten armen Entwicklungsländern kein wirksames System gegenseitiger Kontrolle gibt, aufgrund schwacher Parlamente oder fehlender unabhängiger Rechnungshöfe, vor denen die Regierung sich verantworten müsste, stehen die NGOs einer schwierigen Aufgabe gegenüber: nämlich dafür zu sorgen, dass der Rechenschaftspflicht der Regierung gegenüber der Bevölkerung Genüge getan wird – eine große Verantwortung, die diese Organisationen mit ihren begrenzten Kapazitäten kaum schultern können.
In Uganda mehrten sich schon zu Beginn der 2000er Jahre die Zeichen für einen Widerstand der Regierung angesichts des zunehmenden Gewichts von NGOs im nationalen Entwicklungsprozess. Dieser Trend verstärkte sich noch im Zuge der jüngsten politischen Tumulte im Vorfeld der Präsidentschaftswahl. NGOs hatten von ausländischen Gebern Finanzmittel erhalten, um ihre Stimme zu erheben und gegen eine dritte Amtszeit Präsident Musevenis ins Feld zu ziehen. Beobachter vermuten, dass sich das nun für alle NGOs im Land negativ auswirkt, einschließlich derer, die im Gesundheits- oder Bildungsbereich tätig sind. Auch hört man in Uganda immer wieder, dass die konfessionellen gemeinnützigen Organisationen doch über üppige Finanzquellen im Ausland verfügten, die es ihnen erlaubten, die Kürzungen der Regierungsgelder aufzufangen.
Entwicklungspolitische Strategien betonen im allgemeinen die Bedeutung von ergänzenden Beiträgen zur Armutsbekämpfung durch NGOs. Viele Regierungen arbeiten aber in der Praxis nicht gern aktiv mit NGOs zusammen. Die Vorgeschichte aus gegenseitigem Misstrauen und Konkurrenzdenken macht häufig den in Absichtserklärungen bekundeten guten Willen zunichte. Das scheint auch in Uganda passiert zu sein, obwohl es dort im Gesundheitsministerium eine Abteilung gibt, die eigens für die Zusammenarbeit mit den privaten gemeinnützigen Trägern im Gesundheitswesen eingerichtet wurde. Genau genommen ist der öffentlich- private Dialog über die Vorgehensweise bei der Finanzierung gescheitert. Die Regierung hat es versäumt, die nichtstaatlichen Träger zu Rate zu ziehen, und die Gesundheitsorganisationen haben es nicht geschafft, die Tür für einen konstruktiven Dialog offen zu halten. Darüber hinaus haben auch die Entwicklungsorganisationen dieses Thema bei ihrem politischen Dialog mit der Regierung nicht mit der nötigen Vehemenz vertreten. Ein Mitglied einer konfessionellen Einrichtung bemerkte: "Die Entwicklungsorganisationen haben das Interesse an ihren Investitionen im Gesundheitssektor verloren."
Verfechter der neuen Architektur der Entwicklungszusammenarbeit reagieren auf diese Art der Kritik mit technokratischen Argumenten. Wenn die nationalen Gesundheitsindikatoren in dem Bereich zunehmend schlechte Ergebnisse zeigen, wird die Regierung gedrängt, ihren Ansatz wieder zu ändern. Wenn nicht, wird eventuell die Finanzierung des Privatsektors überhaupt in Frage gestellt werden und möglicherweise weiter gekürzt. Aus einer makroökonomischen Perspektive heraus ist dieser Ansatz vielleicht logisch. Sind aber wesentliche Dienstleistungsstrukturen in ihrer Leistungsfähigkeit erst einmal entscheidend beeinträchtigt oder gar zerstört, wie es in Uganda geschehen könnte, dann gibt es zu einem späteren Zeitpunkt kaum die Möglichkeit, diese Strukturen wiederzubeleben. Die einzige Überlebenschance für Krankenhäuser und Gesundheitszentren besteht in einer kräftigen Gebührenerhöhung für ihre Patienten, wodurch den Armen die notwendige Versorgung verwehrt wird, oder in der Suche nach alternativen Finanzquellen im Ausland. Letztere Alternative birgt jedoch wiederum das Risiko einer erneuten Zersplitterung und der Abspaltung der privaten Träger aus dem nationalen Gesundheitssystem – und das, nachdem es Ende der 1990er Jahre so sehr begrüßt wurde, dass Uganda es geschafft hatte, staatliche und nichtstaatliche Anbieter von Gesundheitsleistungen unter einem Dach zu vereinen.
aus: der überblick 04/2006, Seite 26
AUTOR(EN):
Volker Hauck
Volker Hauck arbeitet in leitender Funktion für das "European Centre for Development Policy Management"
(ECDPM) in Maastricht, Niederlande.