Die Europäische Union auf dem Weg zu einer gemeinsamen UN-Politik
Innerhalb der Vereinten Nationen vertreten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union weitgehend gemeinsame Positionen. Doch in einzelnen entscheidenden Fragen offenbaren sich zuweilen gegensätzliche Aufassungen. Vor allem die geplante Reform des UN-Sicherheitsrats und das Thema Kernwaffen berühren einzelne EU-Mitglieder auf ganz unterschiedliche Weise.
von Dr. Ernst Sucharipa
Die 15 Mitglieder der Europäischen Union (EU) bilden unter den 188 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (UN) eine weitgehend kohärente Gruppe. Sie hat sich aufgrund des Umfangs und der Qualität ihrer Mitarbeit in den UN nicht nur in finanzieller Hinsicht zu dem wichtigsten Akteur innerhalb der UN entwickelt. Diese Tendenz wird durch die bedeutende wirtschaftliche und politische Stellung der EU im Vergleich zu den meisten anderen UN-Mitgliedstaaten verstärkt. Die Gruppe der 15 EU-Staaten hebt sich auch deshalb von den übrigen UN-Mitgliedstaaten ab, weil sie weitgehend über-einstimmende Positionen zu den verschiedensten Themen entwickelt hat, mit denen sich die UN befassen, und in UN-Entscheidungsprozessen gemeinsam auftritt.
Im allgemeinen sind die Bemühungen, eine gemeinsame Außenpolitik der 15 EU-Mitglieder in den UN zu formulieren und umzusetzen, ziemlich erfolgreich. Gewisse Einschränkungen des geschlossenen Vorgehens ergeben sich allerdings aus dem speziellen Status von Großbritannien und Frankreich, die ständige Mitglieder des Sicherheitsrates sind. Darüber hinaus kommt es vor, daß einige EU-Mitgliedstaaten in Einzelfällen einer eigenständigen Politik, die nationalen Prioritäten folgt und zur eigenständigen Profilierung dient, den Vorrang vor Gemeinschaftspositionen geben.
Die bedeutende und dominante Position, welche heute der EU und ihren Mitgliedstaaten innerhalb der UN zukommt, findet ihren klarsten Ausdruck im Beitrag dieser 15 Staaten zum UN-Budget: Auf die EU-Mitgliedstaaten entfallen 36,5 Prozent der Pflichtbeiträge zum regulären Budget und 38,6 Prozent der Beiträge zu den friedenserhaltenden Operationen der UN. Die EU-Mitglieder entrichten diese Beiträge in aller Regel pünktlich und in voller Höhe. Der gesamte Anteil der Union an den freiwilligen Beiträgen zu diversen UN-Fonds und Programmen der Entwicklungszusammenarbeit liegt bei nahezu 60 Prozent. Die Mitgliedstaaten der EU stellen mit etwa 4.500 Mitarbeitern mehr als ein Drittel des gesamten Personals - derzeit etwa 13.500 Menschen - für friedenserhaltende Operationen der UN.
Es kann mit Sicherheit gesagt werden, daß von allen UN-Mitgliedern die Mitgliedstaaten der EU am konsequentesten die UN und deren Ziele unterstützen: Die Amsterdamer Fassung des EU-Vertrages, der die Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU definiert, bezieht sich in diesem Zusammenhang auf den Grundgedanken der Friedenssicherung und der Stärkung der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Prinzipien der UN-Satzung. Zum Engagement der EU in den UN gehört eine starke Unterstützung für alle Maßnahmen der Konfliktverhütung und der friedlichen Beilegung von Streitigkeiten, wie sie der UN-Sicherheitsrat und der Generalsekretär unternehmen - etwa die präventive Diplomatie. Die EU-Mitgliedstaaten setzen sich auch für die Weiterentwicklung und - noch wichtiger - die strengere Durchsetzung der Menschenrechte ein. Die Mitarbeit der EU in den UN umfaßt zudem eine aktive Unterstützung für Programme der humanitären Hilfe bei Naturkatastrophen oder infolge von bewaffneten Konflikten, die Förderung des UN-Programms zur Beseitigung von Landminen und die weitere Kodifikation des Völkerrechts, um nur einige der Schwerpunkte zu nennen. Die EU ist auch ein starker Anwalt für eine Reform der UN und unterstützt die diesbezüglichen Bemühungen des UN-Generalsekretärs.
Gemeinsame Positionen der 15 EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der UN kommen am klarsten im Verlaufe der jährlich stattfindenden UN-Generalversammlung zum Ausdruck. So gab beispielsweise die österreichische Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 1998 125 gemeinsame Erklärungen im Namen der 15 EU-Mitgliedstaaten ab. Sehr oft schließen sich Zypern und die anderen assoziierten Staaten aus Osteuropa sowie Island, Liechtenstein und Norwegen als Mitglieder der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA formell diesen EU-Erklärungen an. Obgleich diese Delegationen keine Möglichkeit haben, sich direkt an der Redaktion dieser Erklärungen zu beteiligen, da sie keine Mitglieder der EU sind, werden ihre Vorschläge und Bemerkungen doch soweit wie möglich berücksichtigt. Auf diese Weise spricht die Präsidentschaft der EU meist für fast 30 Staaten und bestimmt damit wesentlich den Verlauf der Debatte.
Obwohl die EU-Präsidentschaft kein Mitglied des UN-Sicherheitsrats ist, kann ihr dort dennoch nach Artikel 31 der UN-Satzung das Rederecht eingeräumt werden. So werden in zunehmendem Maße Erklärungen der EU-Präsidentschaft auch in den Debatten des Sicherheitsrates abgegeben sowie in vielen anderen Organen der UN, insbesondere im Wirtschafts- und Sozialrat und in der Menschenrechtskommission. Diese gemeinsamen Erklärungen, Positionspapiere und Verhandlungsgrundlagen werden in zahlreichen, täglich oft mehrfach stattfindenden Koordinationssitzungen auf Botschafter- oder Expertenebene redigiert und ausgehandelt. Sie können Verhandlungsgegenstand in einer der Brüsseler Arbeitsgruppen des EU-Rates sein, die eingerichtet worden sind, um eine gemeinsame Außenpolitik zu erstellen. Über die gemeinsamen Erklärungen wird auch im Politischen Komitee, dem Ausschuß der Politischen Direktoren der Mitgliedstaaten sowie auf der politischen Ebene des Ministerrates verhandelt. An allen diesen Beratungen sind auch die EU-Kommission und das Ratssekretariat beteiligt. UN-Fragen sind Bestandteil des täglichen elektronischen Informationsaustausches zwischen den Außenministerien der Mitgliedstaaten.
Diese Politik der umfassenden Koordination führt zu einem erstaunlich hohen Grad an Übereinstimmung im Stimmverhalten in der UN-Generalversammlung. So stimmten die 15 Mitgliedstaaten der EU im Verlaufe der 53. Generalversammlung 1998 bei 96,7 Prozent der insgesamt 273 verabschiedeten Resolutionen gemeinsam ab. Auch wenn als aussagekräftigerer Maßstab die 60 Resolutionen herangezogen werden, die einem formellen Abstimmungsverfahren unterlagen, weil sie nicht im Konsens verabschiedet werden konnten, lag die Übereinstimmungsquote immer noch bei beachtlichen 85 Prozent. Mit dieser Quote haben die EU-Mitglieder ihre bislang größte Übereinstimmung bei Entscheidungen in der UN-Generalversammlung erreicht. Dieser hohe Grad der Übereinstimmung entspricht den grundsätzlichen Richtlinien zur gemeinsamen Außenpolitik im EU-Vertrag. Darin wird ein koordiniertes Handeln der EU-Mitgliedstaaten in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen gefordert.
In den Vereinten Nationen und insbesondere der Generalversammlung ist die Übereinstimmung unter den EU-Mitgliedstaaten weiter fortgeschritten, als dies sonst dem Entwicklungsstand ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik entspricht. Gleichzeitig markiert dieser hohe Entwicklungsstand auch die Obergrenze, bis zu der die Etablierung gemeinsamer Positionen der EU im Rahmen der UN vorangetrieben werden kann. In Bereichen, in denen starke außenpolitische Einzelinteressen bestimmter Mitgliedstaaten weiter bestehen, wird es schwierig oder unmöglich, gemeinsame Positionen zu entwickeln.
Das markanteste Beispiel für die Verfolgung nationaler Interessen auf Kosten einer Gemeinschaftsposition stellten die gegensätzlichen Auffassungen Deutschlands und Italiens über die Reform des Sicherheitsrates dar. Deutschland strebt für sich einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat an und hofft, dieses Ziel im Zuge der laufenden Debatte über die Erweiterung des Sicherheitsrates zu erreichen. Italien dagegen will gerade diese Gleichstellung Deutschlands mit den beiden anderen westeuropäischen Mitgliedern des Sicherheitsrates - Frankreich und Großbritannien - verhindern und propagiert daher andere Reformmodelle, die eine Rotation unter mittelgroßen Staaten, darunter Italien, vorsehen.
Weitere Bereiche, in denen es an gemeinsamen Positionen der EU-Mitglieder fehlt, sind die Haltung zur Dekolonialisierung, soweit sie noch Gegenstand von UN-Beratungen ist, und - wohl wichtiger - das Feld von Abrüstung und Rüstungskontrolle. Hier führen der Unterschied zwischen Staaten, die Atomwaffen besitzen, und denjenigen, die keine haben, sowie der Unterschied zwischen allianzgebundenen und allianzfreien Staaten immer wieder zu nicht überbrückbaren Meinungsverschiedenheiten. Gerade wenn es um Atomwaffen geht, kommt es zu Abstimmungen, in denen ein Teil der EU-Staaten für, ein Teil gegen eine Vorlage stimmt und ein Teil mit Enthaltung (three-way-split) - ein deutliches Zeichen für gegensätzliche Auffassungen. Prominente Beispiele sind etwa die Abstimmung zur Frage der Rechtmäßigkeit eines Einsatzes von Atomwaffen oder zur Frage einer neuen Agenda für eine atomwaffenfreie Welt.
Die Grenzen einer gemeinschaftlichen UN-Politik zeigen sich insbesondere im Sicherheitsrat. Jene EU-Mitglieder, die dem Sicherheitsrat entweder als ständige oder als nicht ständige, gewählte Mitglieder angehören, sprechen in diesem Gremium entsprechend der UN-Satzung zunächst als nationale Staaten. Nur wenn zu einer Frage gemäß dem EU-Vertrag formell verabschiedete "Gemeinsame Aktionen" oder "Gemeinsame Standpunkte" der EU vorliegen, besteht eine vertragliche Verpflichtung, diese auch im Sicherheitsrat zu vertreten. Darüber hinaus sind die EU-Mitgliedstaaten, die zugleich Mitglied des Sicherheitsrates sind, nach dem EU-Vertrag generell verpflichtet, sich untereinander abzustimmen und die übrigen Mitgliedstaaten der EU zumindest in vollem Umfang zu unterrichten. Zusätzlich werden die EU-Mitgliedstaaten, die ständige Mitglieder des Sicherheitsrates sind - bisher sind das Frankreich und Großbritannien -, vom EU-Vertrag ausdrücklich aufgerufen, sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben für die Standpunkte und Interessen der EU einzusetzen - aber nur unbeschadet ihrer Verantwortung aufgrund der UN-Charta. Diese Bestimmung erlaubt es Großbritannien und Frankreich in Fällen, in denen ihre spezifischen Positionen als ständige Mitglieder, die auch zeitlich dem EU-Vertrag und der Herausbildung der GASP vorausgehen, dies erfordern, auf ihre vorgeordneten Verpflichtungen aus der UN-Satzung zu verweisen. Fälle, in denen diese nationalen Prärogativen deutlich zu Tage treten, sind glücklicherweise selten.
Am bekanntesten sind sicherlich die unterschiedlichen Positionen Frankreichs und Großbritanniens in der Frage, ob die nach der Golfkrise verhängten Sanktionen gegen den Irak aufrecht erhalten werden sollen. In dieser für die UN zentralen Frage verfechten die beiden EU-Staaten und ständige Mitglieder des Sicherheitsrates Positionen, die sich grundsätzlich widersprechen. Während Großbritannien, mit den USA übereinstimmend, an einer vollständigen Aufrechterhaltung der Sanktionsbestimmungen gegen den Irak festhält, ist Frankreich an einer Flexibilisierung dieser Bestimmungen interessiert. Es möchte sowohl den Bedürfnissen der notleidenden irakischen Bevölkerung wenigstens teilweise entgegenkommen als auch eine politische Lösung des Irakproblems erleichtern.
Am Beispiel Irak wird auch deutlich, wo die Abstimmung unter den der EU angehörenden Mitgliedern des Sicherheitsrates untereinander sowie mit den anderen EU-Partnern Grenzen hat: Die wöchentlichen Sitzungen der Ständigen Vertreter der EU-Staaten geben die Möglichkeit zu Koordinationsgesprächen, jedoch gehen diese in aller Regel nicht über einen Informations- und Meinungsaustausch hinaus. In diesem Rahmen bietet sich dann zwar die Gelegenheit, sofern erforderlich, auch ein ständiges Mitglied des Sicherheitsrates an bestehende EU-Festlegungen zu erinnern, jedoch steht diesem dann immer noch der Hinweis auf die spezielle, an nationalen Interessen orientierte Verantwortung als Ständiges Mitglied des Sicherheitsrates offen.
Grundsätzlich aber kann heute in den meisten Fragen eine generelle Übereinstimmung der Positionen aller EU-Partner, die dem Sicherheitsrat angehören, angenommen werden - insbesondere soweit sich eine solche Übereinstimmung aus dem außenpolitischen Konsens im Rahmen der GASP ergibt. Die Übereinstimmung unter den Mitgliedstaaten der EU, die der Kontaktgruppe zum Problembereich "früheres Jugoslawien angehören - das sind Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien -, ist auch dadurch gefördert worden, daß in dieser Kontaktgruppe (zu der außerdem die USA und Rußland gehören) gemeinsame Positionen entwickelt wurden.
Die übereinstimmende Grundhaltung der EU-Mitgliedstaaten, die UN zu unterstützen, und die enge Zusammenarbeit der 15 EU-Delegationen in New York - sowie in einem etwas geringeren Umfang an anderen UN-Amtsitzen wie Genf oder Wien - verstärken die Entwicklung gemeinsamer Positionen der EU im Rahmen der UN weiter. Der EU und ihren Mitgliedstaaten fehlt jedoch oft das politische Interesse, das UN-Instrumentarium stärker von sich aus als wichtigen Teil der gemeinsamen Außenpolitik zu nutzen. Die UN-Politik der EU ist in erster Linie durch Reaktionen auf von anderen UN-Mitgliedstaaten ausgearbeitete oder vom UN-Sekretariat vorgezeichnete Positionen gekennzeichnet. Originäre UN-Initiativen aufgrund einer gemeinsamen Beschlußfassung in Brüssel sind dagegen eher die Ausnahme. Solche Initiativen finden dann meist im Bereich des Menschenrechtsschutzes statt. Eine Ausdehnung auf andere Bereiche wäre jedoch schon aufgrund der hohen politischen Bedeutung, die die EU den UN beimißt, und auch aufgrund des beachtlichen finanziellen Beitrages der EU-Mitgliedstaaten zum UN-Budget angezeigt.
Das augenfälligste Problem der gemeinsamen EU-Präsenz bei den UN liegt in der ständigen Suche nach dem gemeinsamen Nenner, der dann zumeist der berühmte kleinste gemeinsame Nenner ist. Selbstverständlich ist das gemeinsame Auftreten der 15 EU-Staaten ein nicht zu unterschätzender Wert an sich und ein nicht unbedeutender Motor und Gradmesser für die Weiterentwicklung der gemeinsamen Außenpolitik. Gleichzeitig ist jedoch auch eine Abflachung des UN-Profils einzelner besonders engagierter EU-Staaten zu verzeichnen, insbesondere der skandinavischen Mitglieder und Österreichs. Während sie früher den Zielen der UN besonders verbunden waren und diese mit eigenen Initiativen aktiv förderten, ist heute nicht zu übersehen, daß ihr Engagement nachgelassen hat. Die UN haben somit einige ihrer eifrigsten "Aktivisten" verloren, dafür aber die solide Unterstützung durch eine der wichtigsten Staatengruppen gewonnen.
Der Weg zu gemeinsamen EU-Positionen ist freilich oft mühsam. Die Statistik läßt das am Beispiel der österreichischen EU-Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 1998 sehr klar erkennen: Während dieser sechs Monate fanden in New York insgesamt 467 Arbeitssitzungen der 15 EU-Delegationen auf Ebene der Missionschefs (das heißt der ständigen Vertreter bei den UN) sowie auf Expertenebene statt. Der Schriftaustausch für die Koordination umfaßte nicht weniger als 1066 Zirkularmitteilungen mittels Fax oder e-mail. Es ist also ein reichlich zäher und zeitaufwendiger Koordinationsmechanismus erforderlich, um aus 15 nationalstaatlichen UN-Politiken eine erkennbare GASP der EU gegenüber den UN zu entwickeln.
Damit verbunden ist ein Phänomen, das viele Delegationen außerhalb der EU - besonders die von anderen Partnern innerhalb der größeren westlichen Regionalgruppe (WEOG) - immer wieder beklagen: Die EU-Positionen gegenüber den UN sind, wenn sie einmal festgelegt sind, nicht mehr änderbar und daher nicht verhandelbar. Ohne Zweifel engt dieser Umstand oft die Möglichkeiten für ein gemeinsames Vorgehen mit anderen gleichgesinnten Delegationen ein, wie zum Beispiel mit Kanada, Norwegen, aber auch Neuseeland und Australien.
Das Bild, das die Umsetzung einer gemeinsamen EU-Außenpolitik innerhalb der UN bietet, ist insgesamt, vor allem statistisch betrachtet, recht erfreulich. Das kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß die EU-Koordination und die Bereitschaft zur Unterwerfung unter eine einheitliche EU-Haltung immer dort an deutliche Grenzen stößt, wo ausgeprägte nationale Positionen oder auch starke, manchmal persönlich bedingte Profilierungsinteressen im Spiel sind. In einzelnen, politisch aber oft entscheidenden Fragen - etwa zum Irak oder zur Reform des Sicherheitsrats - besteht keine gemeinsame Haltung der Union, und sie kann auch in New York nicht herbeigeführt werden.
aus: der überblick 04/1999, Seite 79
AUTOR(EN):
Dr. Ernst Sucharipa:
Dr. Ernst Sucharipa ist Direktor der Diplomatischen Akademie in Wien.