Viele nichtstaatliche Organisationen auf den Philippinen hängen von ausländischem Geld ab.
Entwicklungsorganisationen im Norden fördern im Süden inzwischen mit Vorliebe nichtstaatliche Gruppen. Die Annahme, dass dies die Zivilgesellschaft dort stärke, ist jedoch zweifelhaft. Denn viele nichtstaatliche Organisationen im Süden hängen vom Geldfluss aus dem Norden ab. Wenn der nachlässt, müssen sie sich zum ersten Mal auf die Suche nach einer Basis im Land machen - wie zur Zeit auf den Philippinen.
von Olaf Neussner
In den letzten anderthalb Dekaden sind entwicklungsorientierte nichtstaatliche Organisationen (Non Governmental Organisations, NGOs) in die Position eines Hoffnungsträgers vorgerückt - aufgrund von Unzufriedenheit mit staatlichen Partnern der Entwicklungszusammenarbeit. Manche Geberorganisationen der nördlichen Industrieländer sind sogar dazu übergegangen, ausschließlich mit NGOs im Süden zusammenzuarbeiten, während die Mehrzahl einer Mischung zwischen staatlicher und nichtstaatlicher Projektdurchführung vertraute. Ein Beispiel dafür ist die Kommission der Europäischen Union (EU), die mit dem Konzept der dezentralen Kooperation ausdrücklich NGOs mit in die Projektdurchführung einbezieht, aber weiterhin die Priorität auf staatliche Träger setzt.
Zwar hat sich allmählich Ernüchterung über die Wirkung und vor allem die begrenzte Umsetzungskapazität von NGOs breit gemacht. Doch die stärkere Förderung der einheimischen NGOs hat zugleich zu einem erheblichen Wachstum dieser Organisationen in Entwicklungsländern geführt. Dies ist an ihrer gestiegenen Zahl, den vielen neuen Mitarbeitern oder dem höheren finanziellen Umsatz abzulesen. In einigen Ländern – wie Indien, Thailand oder den Philippinen – verlief dieses Wachstum über viele Jahre ohne nennenswerte Behinderungen seitens der jeweiligen Regierungen, während in anderen Staaten NGOs von den Regierenden misstrauisch als verlängerte Arme der politischen Opposition wahrgenommen wurden. Dies war vor allem in afrikanischen Ländern der Fall.
Das Wachstum der NGOs dürfte fast ausschließlich auf ausländische Hilfsgelder zurückgehen. Nur in seltenen Ausnahmefällen wuchsen einheimische NGOs, weil sie es verstanden, lokale Einkommensquellen aufzutun. In den Philippinen sind die meisten NGOs zu über 90 Prozent von direkten oder indirekten ausländischen Zahlungen abhängig. Unter dem Aspekt der Entwicklung der Zivilgesellschaft hat dies etwas Künstliches an sich. Wenn eine Gruppe von Organisationen von außen finanziell so stark gefördert wird, muss sie sich fragen lassen, was ihre Rolle in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung des eigenen Landes legitimiert. Die NGOs setzen sich für die Rechte der Küstenfischer ein, bestreiten Kampagnen zur Landreform, kritisieren umweltverschmutzende Bergbaufirmen oder fördern die Selbstständigkeit von Bauern. Spiegeln diese Forderungen gesellschaftliche Strömungen und Interessengruppen wider oder werden hier vielmehr die Ideale motivierter Einzelpersonen oder gar von Förderern in den nördlichen Industrienationen verfolgt?
Vor einiger Zeit wurde ein Vertreter einer NGO, die sich für die Rechte indigener Völker einsetzt, bei einer Anhörung im philippinischen Senat von einem Senatsmitglied gefragt, ob er eigentlich für die Interessen der benachteiligten Völker spreche oder vielleicht eher für die Interessen der US-amerikanischen Ford-Stiftung, die seine NGO finanziell unterstützte. Natürlich lässt sich die Frage, wer hier wessen Interessen vertritt, nicht eindeutig beantworten. Doch eine realistische Einschätzung der Situation liegt irgendwo in der Mitte zwischen der Selbstdarstellung der NGOs und den Vorwürfen an sie. Fest steht aber, dass sich die Rolle von NGOs mit der Verringerung der ausländischen Hilfe ändern wird. Das wird allerdings nicht automatisch zu einer neuen Legitimationsbasis im eigenen Land führen. Die NGOs müssen ihre Position selbst neu bestimmen und definieren, wo sie am Ende dieser Dekade stehen wollen.
Auf den Philippinen hatten die NGOs ihre große Zeit nach dem Sturz des Diktators Marcos 1986. Viele Bürger der Mittelschicht, die entscheidenden Anteil an der friedlichen Übergabe der Macht hatte, nutzten die neue Freiheit und engagierten sich in den verschiedensten politischen Gruppen – in Menschenrechtsorganisationen oder in entwicklungsorientierten NGOs. Viele Geberorganisationen wollten die Demokratisierung fördern und stabilisieren. NGOs wurden dabei als ein Mittel gesehen, diesen Prozess voranzubringen. So nahmen auf der einen Seite die Hilfsgelder sprunghaft zu; auf der anderen Seite wurden "über Nacht" viele neue NGOs gegründet. Es ist nicht einfach zu entscheiden, was dabei Ursache und was Wirkung war. Stießen engagierte Individuen in den neu entstandenen Freiraum vor und baten dann um Hilfe aus dem Norden, oder stimulierte das Angebot an ausländischem Geld die Organisationsgründung? Derzeit lässt sich übrigens ein ähnlicher Prozess in Indonesien beobachten.
Wie nicht anders zu erwarten, trat in den nächsten Jahren etwas Ernüchterung ein. Nicht alle NGOs waren in der Lage oder willens, die geplanten Tätigkeiten wie vorgesehen durchzuführen. Eine Gruppe hatte zu wenig technisches oder soziales Know-how, während eine zweite, kleinere Gruppe mehr oder minder offen Projektgelder für persönliche Bereicherung zweckentfremdete. Mit etwas Erfahrung bei der Partnerwahl oder restriktiveren Kontrollmethoden konnten die Geber beide Gruppen stark verkleinern. In den neunziger Jahren dürfte dieses Problem keine große Rolle mehr gespielt haben, da die meisten NGOs bereits eine Vorgeschichte hatten, die einige Transparenz zuließ und das Risiko deutlich verminderte. Geber konnten relativ bequem NGOs mit einer vertrauenswürdigen langjährigen Projektarbeit auswählen.
Vom Rückgang der Entwicklungshilfe sind die Philippinen besonders stark betroffen. Während im asiatischen Durchschnitt die staatliche Entwicklungshilfe netto 1997 noch etwa 75 Prozent des Wertes von 1992 ausmachte, waren es auf den Philippinen nur noch 40 Prozent. Diese Entwicklung ist auch an den NGOs nicht vorbeigegangen; zum Beispiel hat der größte Geber für sie, das katholische Hilfswerk Misereor, sein Budget für die Philippinen im Jahr 2000 um ein Fünftel gegenüber dem Vorjahr gesenkt.
Philippinische NGOs reagieren auf diese Entwicklung mit der Suche nach Finanzquellen im Land. Die Palette an Optionen reicht von der Produktion über den Fairen Handel und das Angebot von Dienstleistungen bis hin zur Spendenwerbung. Die wenigsten NGOs verfügen über ausreichend Erfahrung in diesen Bereichen und sind es auch nicht gewohnt, in den Kategorien von Kostenrechnung oder Preiskalkulation zu denken.
Welcher Weg auch immer gewählt wird, es müssen Kunden, Konsumenten oder Spender gefunden werden. Hierbei stoßen die NGOs in jedem Fall auf ein Problem: den geringen Bekanntheitsgrad der Organisationen. Bisher gab es keinen plausiblen Grund, warum man sich in der Öffentlichkeit hätte zeigen sollen. Die meisten NGOs waren nicht auf Akzeptanz oder Unterstützung in der philippinischen Gesellschaft angewiesen, da das Geld aus dem Ausland kam. Einige waren zwar in der Lobbyarbeit tätig, aber die lief vor allem in direkten Gesprächen mit Politikern ab und weniger über öffentlichen Druck.
Nach einer kürzlich auf den Philippinen durchgeführten Meinungsumfrage konnten nur etwa 30 Prozent der Befragten etwas mit dem Begriff "NGO" anfangen. Das dürfte kein sprachliches Problem gewesen sein, sondern ein Indiz für die geringe gesellschaftliche Bedeutung dieser Organisationen darstellen. Dies ist erstaunlich, da die Philippinen die höchste NGO-Dichte unter den Entwicklungsländern haben sollen. Von den eingetragenen 70.000 NGOs sind wohl nur etwa 3.000 zu den aktiven zu zählen, aber auch diese Zahl würde bei den gut 70 Millionen Einwohnern des Landes noch einen höheren Bekanntheitsgrad vermuten lassen.
Philippinische NGOs sind in aller Regel keine Organisationen, bei denen eine große Anzahl ehrenamtlicher Mitglieder einem relativ kleinen Stamm von hauptamtlichen Kräften gegenübersteht und die Hauptamtlichen Aufgaben erledigen, die von den Ehrenamtlichen nicht wahrgenommen werden können. Vielmehr handelt es sich fast immer um einige sehr engagierte Menschen mit guter akademischer Ausbildung, die ihr Interesse an sozialen Fragen und gesellschaftlichen Veränderungen zum Beruf gemacht haben. Unter ihnen befinden sich nicht wenige beeindruckende Persönlichkeiten, die zu den Vordenkern der Entwicklungsbewegung auf den Philippinen zu zählen sind.
Die gesetzlich vorgeschriebenen Vorstände rekrutieren sich meist aus dem Freundeskreis des Geschäftsführers einer NGO. Oft gibt es keine weiteren eingetragenen Mitglieder, und häufig amtiert der Vorstandsvorsitzende in Personalunion mit dem Geschäftsführer, was die interne Kontrolle praktisch außer Kraft setzt.
Allerdings sehen NGOs gelegentlich ihre Zielgruppen als ihre Basis an. Dies ist jedoch ein Trugschluss. Mit der gleichen Berechtigung könnte jede Regierung Akzeptanz unter der Bevölkerung für sich reklamieren, wenn sie lediglich Dienstleistungen erbringt, sich jedoch nie Wahlen stellt oder von Gerichten kontrollieren lässt. Die Nutznießer der Arbeit von NGOs haben weder über die Finanzen noch über Wahlen oder andere Mechanismen – etwa der Rechtsprechung – Einfluss auf die Zielrichtung dieser Organisationen. Dies ist auch nicht unbedingt wünschenswert, denn NGOs sollten ihrem Charakter nach keine Selbsthilfegruppen sein, sondern Zusammenschlüsse von Bürgern, die uneigennützig ein gemeinsames und gemeinnütziges Ideal verfolgen. Selbsthilfeinitiativen haben ihre eigene Rolle, die von der der NGOs deutlich verschieden ist.
Auf den Philippinen ist die Bürgerbeteiligung an den NGOs noch ein Fernziel. Bisher haben es nur wenige NGOs als Problem empfunden, dass sie kaum gesellschaftlich verwurzelt sind. Sie arbeiten vor allem zielorientiert, das heißt die Verbesserung der Lebensumstände armer Bevölkerungsgruppen steht im Vordergrund; dabei ist eher zweitrangig, woher das Geld dafür kommt oder wer auf den Philippinen den guten Zweck sonst noch unterstützen könnte. Bei Lobbygesprächen wird auf das überzeugende Argument gesetzt und nicht auf den Druck infolge einer breiten Akzeptanz unter der Bevölkerung. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass NGO-Mitarbeiter bei einer Befragung, bei wem sie nach ihrer Ansicht Spenden einwerben könnten, fast ausschließlich Politiker nannten. Dass sich mit kleinen Beträgen von vielen Spendern auch stattliche Summen ansammeln könnten, wurde eher für unwahrscheinlich gehalten. Bei der geringen Bekanntheit der Organisationen ist das vielleicht eine realistische Einschätzung.
In den nächsten Jahren werden viele NGOs auf die Suche nach einer gesellschaftlichen Basis gehen und um Unterstützung werben. Diese Suche nach der Basis wird sich wahrscheinlich auf zwei Gruppen konzentrieren. Die erste wird die traditionelle Zielgruppe der NGOs sein: Kleinbauern und - fischer, benachteiligte Frauen und städtische Arme. Da diese Gruppen die NGOs vermutlich weder mit Geld noch mit viel Arbeitszeit unterstützen können, bietet sich nur eine gewisse Mitbestimmung an. Dies wäre zum Beispiel über Vertreter von Selbsthilfeinitiativen im Vorstand der NGOs möglich. Ob das eine besonders glückliche Konstellation wäre, muss bezweifelt werden. Die NGO würde sich zu einer professionellen Selbsthilfegruppe entwickeln, bei der die beteiligten Selbsthilfeinitiativen wahrscheinlich vor allem darauf bedacht wären, möglichst viel Geld zu ihrer eigenen Gruppe zu lenken. Ohne eine gesellschaftliche Basis, die bereit und in der Lage ist, Geld, Zeit, Wissen oder Fertigkeiten in den Dienst einer NGO zu stellen, wird eine solche Organisation kaum überleben können.
Die zweite Gruppe von NGOs wird ihre Basis unter Gleichgesinnten suchen: unter Bürgern, die Zeit, aber kein Geld haben (zum Beispiel Jugendliche), oder Bürgern, die zwar Geld, jedoch keine Zeit haben (zum Beispiel Geschäftsleute). Natürlich wird es auch die geben, die beides für eine gute Sache investieren wollen. Vermutlich wird sich die Mitgliedschaft zum großen Teil aus der gar nicht kleinen Gruppe der Akademiker rekrutieren. Der entwicklungspolitische Ansatz der meisten NGOs ist deutlich auf soziale und politische Veränderungen ausgerichtet, die sich nicht so einfach wie karitative Ansätze für die Öffentlichkeitsarbeit nutzen lassen. Intellektuelle dürften sich da eher angesprochen fühlen.
Viele, wenn nicht sogar die Mehrzahl der NGOs auf den Philippinen wird jedoch einen dritten Weg gehen und auf gesellschaftliche Wurzeln verzichten. Sie sehen ihre Zukunft in bezahlten Dienstleistungen, also Training, Beratung und Forschung (etwa Haushaltsbefragungen) für zahlende Auftraggeber durchzuführen. Die philippinische Regierung steht diesem Angebot sehr aufgeschlossen gegenüber, und viele NGOs finanzieren sich schon seit einigen Jahren zum Teil über Regierungsprojekte. Diese haben allerdings den Nachteil, dass sie in der Regel unter Programmen laufen, die auch wieder aus dem Ausland finanziert werden. Auf die Dauer könnte es hier zu einem Engpass kommen, falls die entsprechenden Gelder nicht aus dem regulären Staatshaushalt bereitgestellt werden.
Die Rolle solcher Dienstleistungs-NGOs in der Zivilgesellschaft tendiert allerdings gegen Null, da sie nicht mehr als eigenständige kritische Akteure auftreten, sondern nur zur Zufriedenheit ihrer Kunden oder der Regierung arbeiten – wenn auch unter dem Gewinnverteilungsverbot, dem sie als NGOs unterliegen. Dies erinnert an Charakteristika von Wohlfahrtsverbänden in Deutschland.
Die Geberorganisationen in den nördlichen Industriestaaten sind an der Entwicklung der letzten zwei Jahrzehnte nicht ganz unschuldig. Zwar schreibt sich fast jeder Geber auf die Fahnen, dass die von ihm geförderten Projekte unter Beteiligung der Zielgruppen geplant und durchgeführt werden müssen, doch an die intermediären – das heißt zwischen Geber und Zielgruppe stehenden – NGOs wurde dieser Maßstab nur selten angelegt. Oft wurde zwar noch oberflächlich geschaut, ob eine NGO intern halbwegs demokratische Gepflogenheiten beachtet, aber wenn dies nicht der Fall war, dafür jedoch eine charismatische Führungspersönlichkeit auftrat, wurde dies oft auch akzeptiert. Die Verankerung der NGOs in der Bevölkerung wurde so gut wie nie thematisiert oder hinterfragt. Kompetenz, Effizienz und Zuverlässigkeit waren die Hauptkriterien für die Zusammenarbeit.
In den nächsten Jahren wird es darauf ankommen, ob NGOs erkennen, dass sie eine gesellschaftliche Basis, die Unterstützung von Einzelpersonen und eine Mitgliedschaft brauchen, wenn sie in Zukunft in der nationalen Zivilgesellschaft ernst genommen werden wollen. Davon wird nicht nur ihre politische Rolle, sondern auch ihr Überleben abhängen. Viele NGOs werden den Umschwung nicht schaffen und ihre Arbeit aus Mangel an Ressourcen einstellen.
Nachträglich Wurzeln schlagenZwei philippinische NGOsDie NGO Foundational Center in Tacloban auf der Insel Leyte finanzierte ihre Arbeit zunächst ganz überwiegend aus Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit aus Belgien und von der Kommission der Europäischen Union. Hauptaktivität der stark christlich geprägten Organisation ist der Unterhalt einer großen Schule mit etwa 2000 Schülern, die zu den besten der Stadt gehört. Etwa 75 Prozent der Schüler bringen ein reguläres und für die örtlichen Verhältnisse recht hohes Schulgeld auf. Die übrigen Schüler rekrutieren sich aus den Kindern der Mitglieder, die einen reduzierten Beitrag zahlen, und aus ärmeren Bevölkerungskreisen, für deren Kinder der Schulbesuch frei ist. Das Foundational Center bemüht sich, in Tacloban Mitglieder zu werben. Derzeit unterstützen 700 Bürger die Arbeit finanziell und nehmen auch am religiösen Leben teil. Die bessere Zugangsmöglichkeit zur Schule ist nach Aussagen von Annie Corpin, der Geschäftsführerin, dabei das Hauptmotiv für den Beitritt. Die Mag-uugmad Foundation fördert seit Mitte der achtziger Jahre landwirtschaftliche Techniken in Hanglagen der Insel Cebu. Sie unterhält ein kleines Trainingszentrum, in dem hauptsächlich Kleinbauern, aber auch Vertreter von anderen NGOs und der Regierung geschult werden. Um die Nachhaltigkeit ihrer Arbeit zu sichern, hat man kürzlich mit Spendeneinwerbung begonnen. Zu diesem Zweck soll die Selbstdarstellung ansprechender gestaltet werden. on |
aus: der überblick 02/2000, Seite 72
AUTOR(EN):
Olaf Neussner:
Olaf Neussner ist Berater für Organisation und Management bei nichstaatlichen Organisationen auf den Philippinen. Er arbeitete zuvor beim DED und amnesty international und war vier Jahre lang Entwicklungshelfer am Horn von Afrika.