Die unentschlossene Maghreb-Politik der Europäischen Gemeinschaft
Mit der Konferenz in Barcelona im Jahr 1995 hat die Europäische Union den Anstoß zu einer neuen Partnerschaft mit den südlichen Mittelmeer-Anrainern gegeben. Dieser sogenannte Barcelona-Prozeß soll auf Dauer eine Zone des Friedens und gemeinsamen Wohlstands an der europäischen Südgrenze schaffen. Aber die nord- und mitteleuropäischen Staaten scheinen mehr an Osteuropa interessiert zu sein.
von Rachid Ouaissa
Für die Europäische Gemeinschaft (EU) haben die neunziger Jahre einen dramatischen Wandel gebracht. Nach dem Ende des Kalten Krieges und der politischen Öffnung Mittel- und Osteuropas mußte die EU ihre politische, wirtschaftliche und geostrategische Rolle völlig neu bestimmen. Der gemeinsame Gegner, der Kommunismus, ist ihr abhanden gekommen. Aber die Nachbarregionen im Osten und Süden sind nicht stabiler geworden. Soziale Krisen und nationalistische Bestrebungen haben dort zu militärischen Auseinandersetzungen geführt. Durch die Osterweiterung der NATO und der EU versucht die Gemeinschaft nun, den europäischen Kontinent wieder sicherer zu machen, neue Zulieferer für die Wirtschaft zu gewinnen und neue Märkte zu erschließen. Dadurch ist Mittel- und Osteuropa zu einem harten Konkurrenten für die Anrainer des südlichen Mittelmeers geworden. Eine gemeinsame Politik der Gemeinschaft ist heute schwieriger durchzusetzen, weil die Mitgliedsländer im Süden der EU wirtschaftlich und politisch mehr an Nordafrika und dem Nahen Osten interessiert sind, der Norden hingegen mehr auf Zusammenarbeit mit dem Osten setzt.
Welche Rolle spielen heute der Maghreb und die übrigen Länder Nordafrikas für die EU? Können sie mit der gleichen Aufmerksamkeit rechnen wie Osteuropa?
Die Europäische Gemeinschaft hat sich im Laufe ihrer fast vierzigjährigen Maghrebpolitik maßgeblich an ihren Absichtserklärungen für die Assoziierung unabhängiger Länder orientiert, wie sie im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) von 1957 sowie in Artikel 238 des EU-Vertrags von 1993 enthalten sind. Dementsprechend hat sie Assoziierungsabkommen je einzeln mit den Maghreb-Staaten Marokko und Tunesien im Jahr 1969 und Algerien im Jahr 1976 unterzeichnet. Diese Verträge waren bis 1996 die wichtigste Grundlage der EU für eine Politik der sogenannten Entwicklungsassoziierung, die assoziierte Partnerländer nach und nach auf das wirtschaftliche Niveau der EU heben sollte.
In den ersten drei Finanzprotokollen der EU mit diesen Ländern beschränkte sich die Politik der Gemeinschaft auf das Konzept "Hilfe für Entwicklung" in einem sehr eng gefaßten Sinn. Sie berücksichtigte nicht die strukturellen, sozialen und politischen Probleme, die mit jedem Entwicklungsversuch verbunden sind. Zu einseitig wurde auf Einnahmen der Maghreb-Staaten aus Exporten in die EU gesetzt und erwartet, daß daraus allein schon ein Entwicklungsprozeß folgen würde. Aber die Ausrichtung auf die Ausfuhr von Erdöl und Erdgas im Falle Algeriens und auf wenige Obst- und Gemüsearten im Falle Tunesiens und Marokkos hat zu einer Vernachlässigung anderer Wirtschaftszweige geführt, die für eine Entwicklung notwendig sind. Außerdem hat das ungleiche Gewicht der Vertragspartner eine recht einseitige Abhängigkeit des Maghreb von der EU zur Folge gehabt. Spätestens nach der zweiten Süderweiterung der EU im Jahr 1986 wurden die Grenzen dieser Politik deutlich: Die neuen EU-Mitglieder Spanien, Portugal und Griechenland sahen die Agrarexporte aus dem Maghreb als ernste Konkurrenz für die eigene Produktion an, so daß die EU solche Importe durch ein ausgefeiltes System von Handelshemmnissen behinderte.
Ein weiterer Grund, weshalb die Entwicklungspolitik der EU gegenüber dem Maghreb gescheitert ist, liegt darin, daß man sich bis heute nicht einig ist, wieviel Geld man für die Entwicklung des Maghreb bereitstellen will. Ohnehin würden die diskutierten Summen nicht ausreichen, um die Anpassungsprobleme des Maghreb zu bewältigen. Der Leiter des Hamburger Orient-Instituts, Udo Steinbach, bezeichnet die Maghreb-Politik der EU als "eine Politik der Gießkanne"; und Tobias Schumacher schreibt in seinem Buch über die Maghreb-Politik der Europäischen Gemeinschaft, daß sie sich von Anfang an "im hohen Maße von den Eigeninteressen ihrer Mitgliedstaaten hat leiten lassen und nur ein mangelhaftes Bewußtsein für die politischen und sozioökonomischen Probleme Algeriens, Marokkos und Tunesiens entwickelt hat".
Eine Änderung zeichnete sich aber ab, als die Regierungschefs der EU bei ihrem Gipfel in Essen im Jahr 1994 neben der Osterweiterung der EU auch die "Europäisierung" der Mittelmeerpolitik beschlossen. Vor allem die Konferenz in Barcelona am 27. und 28. November 1995 hat einen neuen Anstoß gegeben, die Beziehungen zu allen Drittstaaten des Mittelmeers einschließlich des Maghreb aufzuwerten.
Die in Barcelona ins Leben gerufene Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) soll ein offener Entwicklungsprozeß sein. Ziel dieses sogenannten Barcelona-Prozesses ist es, auf Dauer eine Zone des Friedens und gemeinsamen Wohlstands zu schaffen. Das jedenfalls erklärt die in Barcelona gemeinsam zwischen den EU-Staaten und Vertretern der zwölf Mittelmeer-Drittländer (Ägypten, Algerien, Jordanien, Israel, Libanon, Malta, Marokko, Syrien, Tunesien, Türkei, Zypern sowie der palästinensischen Vertretung) verabschiedete Deklaration.
Im Mai 1996 einigten sich die EU und ihre Partner dann auf einen schon konkreteren Aktionsplan zur Sicherheitspartnerschaft. Er enthält sechs Dialogthemen: Stärkung der Demokratie, präventive Diplomatie, vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen, Abrüstung, Terrorismusbekämpfung, Bekämpfung des organisierten Verbrechens und des Drogenhandels. Daneben wurden im Arbeitsprogramm elf Bereiche für den regionalen Austausch "zwischen den Kulturen und den Zivilisationen" beschlossen.
Mit der Barcelona-Konferenz wurden Wirtschaftsfragen durch die sogenannte Konditionalität mit den Sicherheits- und politischen Fragen verknüpft: Wirtschaftshilfe soll nur gegeben werden, wenn hinsichtlich der Menschenrechte und der Demokratie Mindestbedingungen eingehalten werden. Durch regelmäßige Treffen mit Vertretern der Partnerländer (wie auf Malta 1997 und in Stuttgart im April 1999) versucht nun die EU, dem Europa-Mittelmeer-Projekt einen institutionellen Anzug zu schneidern. Der Dialog soll auf mehreren Ebenen geführt werden: dezentral, um die Bürger der Partnerländer einzubeziehen, und "horizontal", damit die Regierungen der Partnerländer im Süden mehr miteinander reden und so Vertrauen untereinander aufbauen können.
Die Maghreb-Politik der EU ist in den neunziger Jahren auch europäischer geworden: Sie versucht, auch die nördlichen europäischen Länder dafür zu gewinnen, daß sie sich mehr mit den Mittelmeer-Drittstaaten befassen und daß Europa diesen Ländern gegenüber mit einer Stimme spricht. Daß die dritte Barcelona-Konferenz in Deutschland (Stuttgart, April 1999) und unter deutscher Präsidentschaft stattfand, ist dafür ein Zeichen.
Mehr und mehr wird sich die EU in ihrer Gesamtheit der strategischen Bedeutung des Mittelmeers und Nordafrikas bewußt. Wer den Mittelmeerraum unter Kontrolle hat, spielt eine Schlüsselrolle in den Konfliktregionen Afrikas und des Nahen Ostens und wird somit ernst genommen werden von Partnern oder Konkurrenten wie den USA und Rußland. Auch aus Gründen der inneren Sicherheit muß die EU gemeinsam und schnell handeln können, um etwa Drogenimporte zu stoppen, fundamentalistische Einflüsse abzuwenden und die Migration zu kontrollieren. Nicht zuletzt sind die wirtschaftlichen Interessen von entscheidender Bedeutung für die EU-Politik gegenüber den Mittelmeer-Drittstaaten. Die für das Jahr 2010 mit dieser Region geplante Freihandelszone wird mit 30 Staaten und mehr als 800 Millionen Einwohnern der mit Abstand größte gemeinsame Wirtschaftsraum der Erde sein. Die Sicherung der Energielieferungen durch die Maghreb-Europa-Gaspipeline schließlich ist für die europäische Industrie wichtig.
Die Vorteile dieser Freihandelszone für die Maghreb-Länder sind weniger offensichtlich, denn ihre konkurrenzfähigen Agrarprodukte und Fischereierzeugnisse sollen vom Freihandel ausgenommen bleiben. Gerade für den Maghreb aber wird ein wirtschaftlicher Aufschwung immer dringlicher. Denn mehr und mehr Konflikte und Krisen erschüttern die Region. Unterentwicklung verbunden mit Bevölkerungsexplosion führen zu wachsender Arbeitslosigkeit und Migration. Hohe Verschuldung, Demokratiedefizite und politische Instabilität heizen scheinbar religiös motivierte Auseinandersetzungen an. Außerdem gibt es mehrere ungelöste Grenzstreitigkeiten. Dieses "explosive Problempaket", wie es Werner Weidenfeld in einem Vortrag am Rand der Barcelona-Konferenz im Jahre 1995 bezeichnet hat, bedroht Europa in seiner eigenen Wohlfahrt und Sicherheit.
Die europäische Politik in der Maghreb-Region muß also versuchen, den Frieden sowie die wirtschaftliche, militärische und politische Stabilität zu sichern, die demokratische Entwicklung zu fördern, das Einkommensgefälle - ein Spanier verdient im Durchschnitt rund das Zehnfache eines Marokkaners - zu verringern, seine Rohstoffversorgung und die dortigen Absatzmärkte zu sichern und schließlich die Wanderungsbewegungen nach Europa zu kontrollieren.
Die Erfahrungen in Bosnien und im Kosovo können der Europäischen Union eine Lehre dafür sein, daß sie regionbezogene Strategien für ihre Peripherie entwickeln muß, wenn sie verhindern will, daß weitere Konflikte entfacht werden und sich ausbreiten. Eine solche Strategie der langfristigen Konfliktvermeidung und Konfliktlösung kann nur erfolgreich sein, wenn die Beseitigung sozialer und wirtschaftlicher Ursachen für Konflikte Vorrang vor militärischen Lösungen hat.
Noch ist aber eine solche gemeinsame europäische Strategie nicht zu erkennen. Im Gegenteil: Die Politik der EU gegenüber dem Maghreb ist wegen "der unterschiedlichen Eigeninteressen der europäischen Mitgliedstaaten in ihren Beziehungen zum Maghreb und der differenzierten historischen Entstehung und Entwicklung durch fragmentarischen Charakter geprägt". So sieht es jedenfalls Eva Weidnitzer in ihrem Buch über Probleme der Zusammenarbeit im Maghreb und die Suche nach einer neuen Partnerschaft mit der EU. Noch haben die bilateralen Beziehungen der einzelnen Nationalstaaten offenbar Vorrang vor einer gemeinsamen europäischen Maghreb-Politik.
Wenn man die Intensität der Beziehungen einzelner EU-Staaten mit Maghreb-Ländern vergleicht, so zeichnet sich eine Art Alpen-Grenze innerhalb der EU ab. Aufgrund ihrer geographischen Nähe, ihrer ökonomischen Interessen sowie ihrer Vergangenheit als Kolonialmächte fühlen sich die südeuropäischen Staaten ihren Nachbarn jenseits des Mittelmeers stärker verbunden. Sie treten als Anwälte einer besonderen Mittelmeerpolitik auf. Dagegen sehen sich die nördlichen Staaten der Union von Gefahren aus dem Süden nur am Rande betroffen. Ihre Interessen konzentrieren sich eher auf Mittel- und Osteuropa, sie haben deswegen auch nur wenige, vorwiegend wirtschaftliche Beziehungen zum Maghreb.
Diese Interessenunterschiede in Europa wurden in der Folge des Mauerfalls in Berlin und des Wandels in Mittel- und Osteuropa noch verstärkt. Durch den Beitritt Finnlands, Schwedens und Österreichs und die geplante Osterweiterung der EU entwickeln sich die Interessen noch weiter auseinander. "Ich kann verstehen, daß das Gemeinschaftseuropa und vor allem Deutschland sowie die nordeuropäischen Länder sich für die Probleme Osteuropas und der ehemaligen Sowjetunion besonders interessieren und darüber besorgt sind. [...] Ich verstehe, daß sie sich mehr mit der Einwanderung von Polen oder Russen beschäftigen", hatte der Katalane Jordi Pujol versichert, der als Regierungschef Kataloniens und Präsident der europäischen Regionen Gastgeber der ersten Barcelona-Konferenz war; aber er warnte gleichzeitig: "Mir käme es jedenfalls sehr kurzsichtig vor, wollte man vergessen, daß Europa als Ganzes durch Ereignisse in Nordafrika sehr stark beeinflußt werden wird."
Daß die ersten Initiativen, eine Fortentwicklung der EU-Maghreb-Beziehungen auf den Weg zu bringen, aus Frankreich, Spanien und Italien kamen, ist kein Zufall. "Allen drei Ländern gemeinsam ist die Befürchtung einer Marginalisierung der Mittelmeerregion aufgrund des größeren ökonomischen und politischen Gewichts von Ost- und Mitteleuropa: Durch die Öffnung nach Osten hin verlagert sich das Zentrum der Gemeinschaft nach Norden, wodurch die Interessen der Südländer der Gemeinschaft zu kurz kommen könnten. Starker demographischer Druck, politische Instabilität, die ökonomische Krise in den Maghreb-Ländern bei gleichzeitigem Schwenk der EU auf die Probleme Osteuropas verstärken das Gefühl der Isolierung und der Vernachlässigung der Südländer der EU", so Ulrike Borchart in einem Arbeitspapier über die Mittelmeerpolitik der Südländer der EU. Vor allem Frankreich ist besorgt, daß das wiedervereinigte Deutschland den Süden vernachlässigen könnte. Der Politologe André Brigot schreibt: "Die Verschiebung des europäischen Kraftzentrums nach Nordosten hat Frankreich keine besonderen Vorteile bei der Verteidigung seiner Interessen im Süden eingebracht."
Durch die letzte Mittelmeer-Konferenz in Stuttgart hat Deutschland nun aber ein Zeichen dahingehend gesetzt, daß es sich stärker in der Mittelmeerregion engagieren will. Ist das der Beginn einer wirklichen Europäisierung der Mittelmeerpolitik oder eher ein diplomatischer Schachzug, mit dem Deutschland Frankreich beruhigen wollte? Wenn die EU ihren Amsterdamer Vertrag von 1997 (Maastricht II) ernst nimmt, dann müssen sich die einzelnen Mitgliedsstaaten gemäß Artikel 13 nun auch mit den Regionen auseinandersetzen, an denen sie aufgrund ihrer geographischen Entfernung bislang wenig Interesse hatten.
Das aber könnte zu neuen Differenzen zwischen einzelnen EU-Staaten führen. Bislang nämlich war die europäische Politik gegenüber den Maghreb-Staaten weitgehend eine Fbernahme der französichen Außenpolitik, die auch Diktatoren in diesen Ländern als treue Partner betrachtete und unterstützte, wenn es den wirtschaftlichen oder geostrategischen Interessen diente. Mit der im Barcelona-Prozeß festgeschriebenen Konditionalität aber hat die EU-Kommission das Recht (und die Pflicht?), einseitig "dem Rat die sofortige Aussetzung von Finanzleistungen bei gravierenden Menschenrechts- oder Demokratiedefiziten in einem Partnerstaat vorzuschlagen" (Arbeitsdokument der EU, PE 165.100 vom Dezember 1997). Allerdings bleibt durch die schwammige Formulierung, die jedem Partner das Recht zugesteht, "sein eigenes politisches, soziokulturelles, wirtschaftliches und rechtliches System frei zu wählen und zu entwickeln" (Deklaration von Barcelona), genügend Spielraum für autoritäre Regime, politische Reformen zu verweigern. Und da die EU mehr Waren in die Maghreb-Staaten exportiert als von dort bezieht, dürften auch die großen Exporteure wenig Neigung verspüren, diesen Handelsüberschuß durch die Forderung nach mehr Demokratie aufs Spiel zu setzen. Bislang jedenfalls konnten sich die EU-Mitgliedsstaaten noch nicht darauf einigen, ob für die Umsetzung der "Konditionalität" Einstimmigkeit erforderlich ist oder eine qualifizierte oder einfache Mehrheit genügt. Aber das Ziel der EU-Mittelmeerpolitik, auf Dauer eine Zone der Sicherheit, des Friedens und der Stabilität zu schaffen, wird man nicht erreichen, wenn dafür die politischen und sozialen Voraussetzungen in den Maghrebstaaten fehlen.
Hier könnten aber auf lange Sicht die im Barcelona-Prozeß integrierten sogenannten Mediterran-Programme (MED) Wirkung zeigen, mit denen durch die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Organisationen (NGO) in den Maghreb-Staaten ein "Demokratisierungsprozeß von unten" eingeleitet werden soll. Zwei Prinzipien sind in diesen Programmen verankert: Erstens kann sich die EU-Kommission ihre Partner aussuchen, ohne zuvor die jeweilige Regierung im Partnerland konsultieren zu müssen ("dezentrale Kooperation"); zweitens müssen Partner aus mindestens drei Ländern und beiden Regionen (EU und Mittelmeerländer) vertreten sein ("horizontale Kooperation"). Die Politologin Annette Jünemann äußert allerdings Skepsis, ob im Maghreb für solch einen Demokratisierungsprozeß von unten überhaupt genügend starke Partnergruppen einer modernen Zivilgesellschaft vorhanden sind, wie etwa Verbände, Gewerkschaften, Frauen- und Jugendgruppen. Die meisten seien, so Jünemann, infolge des Kolonialismus und heutiger autoritärer Herrschaftssysteme noch recht schwach und die Gesellschaftsstrukturen im Maghreb immer noch durch Stämme, Clans und religiösen Bruderschaften geprägt.
So kann man beim Blick auf die Maghreb-Region wohl allenfalls am fernen Horizont eine Zone der Sicherheit, des Friedens und der Stabilität ausmachen.
aus: der überblick 04/1999, Seite 10
AUTOR(EN):
Rachid Ouaissa:
Rachid Ouaissa stammt aus Algerien. Seine Diplomarbeit an der Martin-Luther-Universität in Halle-Wittenberg behandelte die Politik der EU gegenüber den Maghreb-Staaten. Gegenwärtig arbeitet er an einer Dissertation zu diesem Thema