Überlegungen zum Einsatz von kommerziellen Unternehmen für militärische Aufgaben
Immer häufiger werden private Militärunternehmen für Aufgaben eingesetzt, die früher allein staatlichem Militär oder Polizeikräften vorbehalten waren oder von angeheuerten Söldnern auf eigene Rechnung ausgeführt wurden. Ein in Großbritannien erschienenes Grünbuch legt nahe, dass solche Privatfirmen auch bei der Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen eine wichtige Rolle spielen könnten und - vom Staat kontrolliert und reguliert - den Einsatz des Militärs ergänzen können.
von Mariyam Hasham
Unter dem Titel "Private Military Companies - Options for Regulation" ist am 12. Februar 2002 in London ein Grünbuch über mögliche Richtlinien für den Umgang mit privater Militärunternehmen erschienen. Die Regierung reagierte damit auf die "Arms to Africa Affair" fast vier Jahre zuvor. Das private Militärunternehmen Sandline International hatte unter Missachtung eines UN-Embargos Waffen nach Sierra Leone geliefert; Teile der britischen Regierung sollen dabei mit Sandline zusammengearbeitet haben. Zwar wurde Sandline schließlich vom Vorwurf illegalen Vorgehens freigesprochen, doch die Rolle der privaten Militärunternehmen wurde seitdem aufmerksamer beobachtet.
Der auswärtige Ausschuss des Parlaments hat deshalb eine Untersuchung der Aktivitäten der privaten Militärunternehmen (PMCs) angeregt; das Ergebnis ist das nun vorliegende Grünbuch. Es ließ so lange auf sich warten, weil es Streit über semantische Fragen, politische Bedenken und keine klare Richtung gab. Der nun im Grünbuch enthaltene Vorschlag, dass "ein starker und respektabler (Militär-)Sektor" im Rahmen von UN Peacekeeping-Operationen Aufgaben übernehmen könne, hat sehr gemischte Reaktionen hervorgerufen. Sie reichen von offener Unterstützung bis hin zu Empörung, dass private Sicherheitsunternehmen für so etwas überhaupt als legitimiert und respektabel erachtet werden.
Das Grünbuch ruft nicht zum Verbot von privaten Militärunternehmen auf, sondern schlägt "Optionen für die Regulierung" vor. Darin kommt sowohl eine Änderung der Auffassung der Regierung als auch ein Bewusstsein von der weltweit wachsenden Präsenz von privaten militärischen Dienstleistern zum Ausdruck. Es versucht eine grundlegende Frage zu beantworten: Operieren die privaten Militärunternehmen wie von der Leine gelassene Kampfhunde außerhalb des Gesetzes, oder bieten sie konventionellen Planern eine verfeinerte Abstufung von Optionen der Gewaltanwendung? Darum ranken sich noch andere Fragen wie Begriffsbestimmungen, die Dynamik der sich entwickelnden Debatte über private Sicherheit und Überlegungen, wie Friedensbemühungen in dem neuen strategischen Umfeld aussehen müssen.
Das Grünbuch enthält die Erkenntnis, dass sich das Wesen der privaten Militärverbände in den letzten zehn Jahren verändert hat. Dazu hat vor allem das südafrikanische private Militärunternehmen Executive Outcomes (EO) beigetragen (vgl. "der überblick" 1/98). EO hatte eine erkennbare Führung, Unternehmensstruktur und Verfahrensweise und wählte seine Kunden mit einer gewissen Sorgfalt aus. Wegen der Aufmerksamkeit, mit der die Aktivitäten von EO in Afrika verfolgt wurden, übersah man jedoch subtilere Veränderungen beim Einsatz privater Dienstleister im militärischen Bereich. Diese wurden nicht länger nur von chaotischen oder auseinander gefallenen Staaten angeheuert, die zu schwach waren, um eigene Kräfte zu nutzen. Vielmehr schlossen viele internationale Institutionen wie die Weltbank oder das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) Verträge mit privaten Sicherheitsunternehmen wie der britischen Defense Systems Limited. Diese übernahmen den Schutz ihrer Einrichtungen, die Minenräumung, die Logistik, die Sicherung von Konvois und die Polizei- und Militärausbildung. Andere Unternehmen waren an der Bekämpfung von Schmuggel, Wilderei und Umweltvergehen beteiligt. Die Debatte über private Friedenssicherung hat sich verlagert; während früher der Einsatz von privaten Sicherheitsunternehmen entschieden abgelehnt wurde, prüfen Entscheidungsträger jetzt zunehmend, welchen Beitrag der Privatsektor zu den einschlägigen Bemühungen leisten kann.
Das Grünbuch ist nur einer von mehreren Versuchen zur Regulierung privater militärischer Tätigkeiten. Auf internationaler Bühne haben die im Oktober 2001 in Kraft getretene Internationale Konvention der UN gegen Anwerbung, Einsatz, Finanzierung oder Ausbildung von Söldnern aus dem Jahre 1989 und die OAU-Konvention über die Beseitigung des Söldnerwesens in Afrika aus dem Jahre 1977 versucht, jegliche Form von Söldnertum zu unterbinden. Beide haben auffällig wenig bewirkt, was nicht zuletzt darauf zurückzuführen ist, dass drei der Hauptbeteiligten, nämlich Großbritannien, die USA und Südafrika, sie nicht unterstützt haben. Viele Staaten haben versucht, Söldner vor allem durch innerstaatliche Gesetze zu kontrollieren. In den USA müssen private Militärunternehmen wie DynCorp und MPRI (Military Professional Resources Incorporated), die vom Waffenexportkontrollgesetz von 1968 reguliert und unter der Verordnung für den internationalen Waffenhandel International Trade in Arms Regulation (ITAR) lizenziert werden, sowie alle US-Unternehmen, die militärische Dienstleistungen im Ausland erbringen, beim US-Außenministerium eine Genehmigung einholen.
Russland hat ein komplexeres System. Gemäß Artikel 359 des Strafgesetzbuches sind Söldneraktivitäten eine Straftat, die mit Gefängnis geahndet wird. Allerdings werden private Sicherheitsunternehmen und Nachrichtendienste, die von ehemaligen KGB-Mitarbeitern betrieben werden, von verschiedenen Gremien lizenziert, vom Konsultativrat des Föderalen Sicherheitsdienstes (FSB) - das ist die Nachfolgeorganisation des KGB - bis hin zu örtlichen Regionalbüros. Das im Jahr 1996 von der russischen Bundesbehörde für staatliche Kommunikation und Information (FAPSI) und dem Wissenschaftlich-technischen Zentrum (ATLAS) eingerichtete "Wirtschaftsnetz", das die Informationssicherheit in öffentlichen Organen, einheimischen und internationalen Unternehmen sowie Banken in Russland prüfen soll, hat die Grenzen zwischen staatlichen und privaten Dienstleistungen im Sicherheitsbereich stark verwischt.
Das südafrikanische Gesetz aus dem Jahre 1998 über die Regulierung der militärischen Unterstützung aus dem Ausland unterscheidet zwischen Söldnertätigkeit, die verboten ist, und ausländischer militärischer Unterstützung, die reguliert ist (vgl. "der überblick" 1/1998). Südafrika ist eines der wenigen Länder, das Gesetze über die Kontrolle sowohl von Unternehmen als auch von Einzelpersonen im Sicherheitsbereich verabschiedet hat. Privatunternehmen benötigen Lizenzen für ihre Tätigkeiten und eine Genehmigung für jeden einzelnen Vertrag. Südafrika ist auch eines der wenigen Länder, die zwischen Unternehmen und Einzelpersonen unterscheiden. Dabei wird auch zwischen Firmen und Individuen differenziert, eine Unterscheidung, die mit den Überlegungen des britischen Grünbuchs in Konflikt geraten könnte.
Die Autoren des Grünbuchs sind der Auffassung, dass der private militärische Sektor kostensparend und schnell einsetzbar die konventionelle Friedenssicherung ergänzen könnte. Die potenzielle Rolle von privaten Militärunternehmen bei der britischen und der UN-Friedenssicherung veranlasste den Labour-Abgeordneten Andrew McKinley zu zornigen Kommentaren. Er bezeichnete deren Einsatz als "einen Verzicht auf Verantwortlichkeit" seitens der Regierungen und machte damit deutlich, wie umstritten diese Idee ist. Ein Antrag im britischen Unterhaus forderte den Außenminister auf, jeglichen Einsatz von privaten Militärunternehmen bei der Friedenssicherung abzulehnen. Versuche zur Privatisierung der Friedenssicherung könnten als "die Spitze eines gefährlichen Keils" gesehen werden, der eine Kontrolle von Friedenseinsätzen erschweren könnte.
Der Einsatz von privaten Militärunternehmen bei Friedenseinsätzen löst deshalb so starke Reaktionen aus, weil er die schwierige Frage aufwirft, wie Sicherheit gewährleistet und Verteidigungsvorkehrungen getroffen werden sollen. Früher lag die Wahrung der Sicherheit allein in den Händen des Nationalstaats. Sie bedeutete Schutz des Territoriums und die Abwehr von Gefahren. Heute stellt sich das anders dar: Die Welt ist infolge der Globalisierung im Fluss und nicht strukturiert; sie setzt sich aus Allianzen und Netzwerken zusammen und ist vom grenzüberschreitenden Verkehr von Menschen, Ideen und Waren geprägt. Die Vorherrschaft des Staates ist in Frage gestellt, gleichwohl bleibt dieser der einzige Mechanismus, mittels dessen Menschen in internationalen Institutionen tätig werden können. Gleichzeitig gibt es mehr Forderungen, dass westliche Regierungen angesichts schrecklicher politischer Gewaltanwendung oder menschlichen Elends etwas tun.
Wachsender Druck auf die Streitkräfte, auf Krisensituationen zu reagieren, wird just zu einer Zeit ausgeübt, in der Verteidigungsausgaben gekürzt werden und die Rolle des Militärs von immer weiteren Kreisen der Gesellschaft in Frage gestellt wird. Die Präsenz von anderen Organen wie nichtstaatlichen Organisationen (NGOs), Medien oder mit bestimmten Anliegen befassten Gruppen wirkt sich darauf aus, wie die Streitkräfte wahrgenommen und von Regierungen eingesetzt werden. Nach der Vorlage des Weißbuchs zur Überprüfung der strategischen Verteidigung (Strategic Defence Review) durch den britischen Verteidigungsminister im Jahr 1998 hat es Schritte gegeben, die Aufgabe der Streitkräfte neu zu definieren, und zwar weg von der Konzentration auf äußere Feinde und hin zur Unterstützung von Friedensbemühungen, zu humanitären Tätigkeiten und zu einer "Verteidigungsdiplomatie". Das steht in Einklang mit aktuellen Debatten über die Umgestaltung der Kriegführung und über nichtkriegerische Einsätze.
Zwar ist das Interesse zurzeit auf Afghanistan gerichtet, doch müssen auch die Probleme Afrikas, der Wiederaufbau der Balkanländer, die politischen und sozialen Folgen von Aids und innerstaatliche Bedrohungen weltweit angegangen werden. Privatunternehmen führen bereits eine Vielzahl von Aufgaben aus, angefangen von der Minenräumung bis hin zur Repatriierung von Kindersoldaten. Einiges davon geschieht in Zusammenarbeit mit NGOs und regionalen Institutionen. Die potenzielle Rolle von privaten Militärunternehmen in komplexen Notsituationen haben konventionelle Planer jedoch bisher noch nicht erprobt. Das Grünbuch legt nahe, diesen Bereich eingehender zu betrachten.
Haben private Militärunternehmen - außer ihren professionellen Qualitäten - einen besonderen Beitrag zur Friedenssicherung zu bieten, der die Möglichkeiten des Staates ergänzen könnte? Der Privatsektor bietet eine Mischung aus handfesten Diensten wie militärische Ausbildung und weniger greifbaren Wirkungen wie die Erzeugung eines Gefühls der Sicherheit und des Anscheins von Normalität in chaotischen Situationen. Aufgrund ihrer Arbeitsweise haben private Militärunternehmen organisatorische Fähigkeiten erworben, die auch in grenzüberschreitenden und hochgefährlichen Situationen zum Tragen kommen können. Sie sind auch rasch einsatzbereit, manchmal innerhalb von 48 Stunden. Welche Möglichkeiten das in Bezug auf operative Planung, Krisenmanagement und rasche Reaktionsfähigkeit bietet, ist noch nicht hinreichend erforscht. Niemand, am wenigsten der Privatsektor selbst, wird behaupten, dass private Militärunternehmen eine Lösung für die komplexen Sicherheitsprobleme des neuen Jahrhunderts sind. Der Einsatz von privaten Militärunternehmen wirft sehr unangenehme Grundsatzfragen auf, wie es auch bei anderen Formen der Intervention der Fall ist, sei es beim Einsatz nationaler Streitkräfte, bei Sanktionen oder bei mit Auflagen verbundener Hilfe.
Ob der Privatsektor die verschiedenen Kriterien und Dynamiken der NGOs verstehen kann, ist eine andere offene Frage. Sehr ernst zu nehmen ist die Sorge von Teilen der internationalen Gemeinschaft, dass es zu Menschenrechtsverletzungen kommen sowie an Transparenz und Rechenschaft mangeln könnte. Diese Kritiker betrachten private Militärunternehmen als Usurpatoren staatlicher Aufgaben oder heimliche Vollstreckungsorgane der Regierung. Die traditionelle Verbindung zwischen privaten Militärunternehmen und Unternehmen, die Rohstoffe ausbeuten, kompliziert die Sache noch. Besorgnis über die Rolle der privaten Militärunternehmen als Instrumente multinationaler Bergbau-und Ölkonzerne wirft das Problem der Unterscheidung zwischen kommerzieller und politischer Sicherheit auf. Nach Kriegen benötigen Länder für ihren Wiederaufbau Investitionen aus dem Ausland, und die wird es in Gebieten mit großer Unsicherheit und verbreiteter Gewalt nicht geben. Traumatisierte Länder, die ihre Infrastrukturen nach jahrelangen Konflikten wieder aufzubauen versuchen, benötigen kräftige internationale Unterstützung, auch durch die Präsenz von privaten Unternehmen und humanitären Organisationen. Das wiederum erfordert regionale Stabilität und ein sicheres Arbeitsumfeld, die möglicherweise von internationalen Friedenssicherungsinitiativen nicht gewährleistet werden können. Trotz der Einschränkungen, die Regulierungen für die Sicherheitsindustrie bedeuten würden, könnte ihr Potenzial zur Vertrauensbildung echten Nutzen bringen. Der Prozess, Verfahrensregeln in einer solch jungen Branche zu entwickeln, bietet die Möglichkeit zu einer unvoreingenommenen und nüchternen Untersuchung, wie öffentliche und private Stellen gemeinsam für Sicherheit sorgen können.
Es gibt ermutigende Zeichen. Die Firma Sandline hat vorgeschlagen, dass ihrem Personal im Außendienst Beobachter (monitors) an die Seite gestellt werden. Die in Großunternehmen zu beobachtende Tendenz, alles von der Unternehmensverantwortung bis zur beruflichen Legitimität zu kontrollieren, wirkt auch mäßigend auf die Art, in der Teile der privaten Militärbranche ihre Verträge ausführen. Unternehmen, die an langfristigen Kundenbeziehungen, ständiger Unternehmenspräsenz und politischer Legitimität interessiert sind, werden ihre Tätigkeiten in Einklang mit annehmbaren Standards beruflichen Verhaltens durchführen.
Die Sicherheitsbranche beginnt, sich selbst dafür verantwortlich zu fühlen, wie sie von der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Dabei distanziert sie sich von unseriösen Söldnerunternehmen und hirnrissigen Plänen, wie sie in früheren Jahrzehnten typisch waren. Es gibt nunmehr erkennbare Unterschiede zwischen stereotypen "Söldnern" und Privatunternehmen, die sich auf die Bereitstellung von militärischen Dienstleistungen spezialisieren.
Im Zuge der weiteren Entwicklung der Branche ist es möglich, dass umstrittene Fragen wie die Bereitschaft, an der Seite eines Kunden auch an Kämpfen teilzunehmen, geklärt werden. Es bleibt abzuwarten, wie die private Sicherheitsbranche mit Unternehmen wie Sandline in ihren Reihen klarkommt, die bei dem, was sie zu tun bereit sind, weiter gehen als andere. Das Grünbuch verweist zu Recht darauf, dass die Unterscheidung zwischen Teilnehmern und Nichtteilnehmern an Kampfhandlungen häufig künstlich ist.
Die Diskussion über die potenzielle Rolle von privaten Militärunternehmen bei Friedenstätigkeiten findet nicht in einem Vakuum statt. Die Verlagerung von Verteidigungs- und Nachrichtenaufgaben auf den Privatsektor vollzieht sich bereits seit einiger Zeit. In den letzten zehn Jahren sind immer mehr öffentlich-private Gemeinschaftsunternehmen in Feldern entstanden, für die traditionell allein das Militär als zuständig galt. Viele treten dabei als Subunternehmer auf, militärische Aufgaben werden als Aufträge "außer Haus" vergeben oder in Kooperation mit Privatfirmen ausgeführt.
Die Erfahrung des britischen Verteidigungsministeriums mit öffentlich-privaten Partnerschaften war besser als die mancher anderer Regierungsstellen. Das Projekt, Privatunternehmen auch in Gefechten einzusetzen (Contractors on Deployed Operations, CONDO), das zurzeit ausgewertet wird, und die Angebote für das Tankflugzeug Future Strategic Tanker Aircraft (FSTA) lassen erkennen, wie Verteidigungsministerium und Privatindustrie lernen zusammenzuarbeiten. CONDO hat gezeigt, welche wertvolle Rolle Privatunternehmer bei der Unterstützung von militärischen Kampfeinsätzen spielen können. Diese Beziehungen befinden sich noch im Anfangsstadium und bilden nicht unbedingt Modelle für die Privatisierung der Friedenssicherung. Sie implizieren auch nicht, dass diese unvermeidlich ist. Bisherige Diskussionen über die private Beteiligung an nationalen Infrastrukturen in anderen Bereichen haben keine endgültigen Schlüsse zugelassen oder häufig solche Beteiligung abgelehnt.
Die Reaktionen auf den 11. September haben unterstrichen, wie wichtig es ist, dass der öffentliche und der private Sektor zusammenarbeiten, um Angriffe abzuwehren und die Sicherheit im eigenen Land zu gewährleisten. Welche Formen das annimmt, wird sich auf die Diskussion über den Einsatz von privaten Militärunternehmen auswirken. Neubewertungen der Regeln für militärische Einsätze und Verhaltensweisen, die Reaktion von Regierungen auf komplexe Notsituationen sowie die Beurteilungen der internationalen Institutionen als Folge der Globalisierung werden ebenfalls zu dieser Diskussion beitragen. Es bleibt abzuwarten, wie die vorgeschlagenen Änderungen des britischen Gesetzentwurfes über Ausfuhrkontrollen - dabei geht es um Lizenzierung und die Genehmigung des Exports von Gütern, die sich für zivile wie militärische Zwecke einsetzen lassen - sich auf die Tätigkeiten von privaten Militärunternehmen auswirken werden. Die Herausgabe des Grünbuches bahnt den Weg für eine Untersuchung dieser Fragen, bevor die Dynamik der Ereignisse bestimmt, welche Rolle private Militärunternehmen im neuen strategischen Umfeld spielen werden.
aus: der überblick 02/2002, Seite 82
AUTOR(EN):
Mariyam Hasham:
Mariyam Hasham ist Forschungsassistentin beim Militärwissenschaftsprogramm am "Royal United Services Institute". Dieser Aufsatz ist eine überarbeitete Fassung eines kürzlich in diesem Institut erschienenen Beitrags. Zurzeit schreibt die Autorin in der Abteilung für Kriegsstudien am Kings College in London an ihrer Doktorarbeit über paramilitärische Gewalt in Nordirland.