Staatliche Schulden als privatisierte Gewinne
Die Länder Afrikas südlich der Sahara sind hoch verschuldet. Schuld daran sind nicht nur geldgierige Politiker, die in die eigene Tasche wirtschaften. Die Gläubiger sind mitverantwortlich für den Teufelskreis von Kreditaufnahme aus dem Ausland, Veruntreuung von Geldern und Neuverschuldung, wenn sie ungeprüft Kredite an korrupte Regime vergeben.
von James K. Boyce und Léonce Ndikumana
Südlich der Sahara befinden sich 34 der 42 Länder, die von der Weltbank als "hoch verschuldete arme Länder" (HIPIC) eingestuft werden. Die Schuldenlast zwingt diese Länder, ohnehin knappe staatliche Gelder für Zinszahlungen und die Tilgung der Schulden zu verwenden. Das geht auf Kosten der Grundversorgung etwa im Gesundheits- und Bildungswesen. Trotz dieser hohen sozialen Kosten für die Bevölkerung können afrikanische Länder ihren Zahlungsverpflichtungen nicht nachkommen. Sie nehmen weitere Kredite auf, um die Raten zu bezahlen, und verschulden sich so immer weiter.
Die Gesamtschulden der afrikanischen Länder südlich der Sahara erreichten im Jahr 2001 schwindelerregende 209 Milliarden US-Dollar. In jenem Jahr nahm der Subkontinent Kredite in Höhe von 11,4 Milliarden US-Dollar auf, zahlte jedoch 14,5 Milliarden zurück - 9,8 Milliarden als Schuldentilgung und 4,7 Milliarden an Zinsen. So ergab sich für die Region netto ein Kapitalabfluss von 3,1 Milliarden US-Dollar. Damit setzte sich der Trend des Kapitalabflusses aus den vorherigen zehn Jahren fort.
Im Jahre 2000 gaben die afrikanischen Länder südlich der Sahara 3,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für den Schuldendienst (Zinszahlungen und Tilgungsraten) aus. Für die Gesundheitsversorgung verwendeten diese Länder hingegen lediglich 2,4 Prozent des BIP. Die Weltbank schätzt in ihrem Weltentwicklungsbericht 2002, dass nur 49 Prozent der Menschen in diesen Ländern Zugang zu sauberem Trinkwasser haben (Im neuesten "Bericht über die menschliche Entwicklung", des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) wird sogar geschätzt, dass es 55 Prozent sind). Weltweit haben in den Ländern mit niedrigem Einkommen immerhin rund 76 Prozent Zugang zu sauberem Wasser. Die Analphabetenraten und die Kindersterblichkeit in Afrika südlich der Sahara zählen zu den höchsten der Welt. Nur die südasiatischen Länder haben mit einer Analphabetenrate von 44,4 Prozent eine schlechtere Bilanz als die afrikanischen Staaten mit 38,5 Prozent. Das subsaharische Afrika hat bei der Kindersterblichkeit den schlechtesten Wert: Von 1000 lebend geborenen Kindern werden 174 keine fünf Jahre alt, in Deutschland sind es fünf.
Dass viele dieser afrikanischen Länder nicht in der Lage sind, die grundlegenden Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen und der Schuldenfalle zu entrinnen, liegt weitgehend daran, dass die aufgenommenen Kredite nicht sinnvoll eingesetzt worden sind. Normalerweise sollten durch Kredite finanzierte Investitionen einen Gewinn abwerfen, so dass daraus der Schuldendienst geleistet werden kann und noch etwas übrig bleibt.
Die von den meisten afrikanischen Ländern bisher aufgenommenen Kredite sind jedoch überwiegend nicht wertschaffend investiert worden, nicht einmal zur Finanzierung des Konsums der Bevölkerung haben sie gedient. Was ist also mit diesen Krediten geschehen?
Statt Inlandsinvestitionen oder den einheimischen Verbrauch zu finanzieren, haben politische Eliten einen erheblichen Teil der aufgenommenen Kredite an sich gerissen und auf ausländische Konten geschafft. Das Geld, das einst afrikanische Regierungen oder auch Privatfirmen mit staatlicher Bürgschaft als öffentliche Auslandsschulden aufgenommen hatten, ist veruntreut und durch diese "Drehtür" in private Auslandsvermögen umgewandelt worden.
Schätzungen über das Ausmaß der Kapitalflucht aus afrikanischen Ländern südlich der Sahara lassen erkennen, dass der Subkontinent in den letzten drei Jahrzehnten einen dramatischen finanziellen Aderlass erlebt hat. In einer Studie, die 30 dieser Länder einbezieht, schätzen wir, dass der Abfluss von Geldern ins Ausland im Zeitraum 1970-1996 sich im Jahre 1996 (nach damaligen Wechselkursen) auf rund 187 Milliarden US-Dollar summiert hatte. Zählt man noch die Zinseinnahmen hinzu, so belief sich die Höhe der Kapitalflucht auf 274 Milliarden US-Dollar, was 145 Prozent der Gesamtschuld der gleichen Gruppe von Ländern im Jahre 1996 entsprach.
Anders gesagt: Die afrikanischen Länder "leihen" der übrigen Welt mehr Geld, als sie ihr schulden, betrachtet man die Vermögenswerte, die sich auf ausländischen Konten befinden. Sie sind also Nettogläubiger. Der Unterschied liegt allerdings darin, dass sich die Vermögenswerte in den Händen von Privatpersonen befinden, während die Schulden öffentliche sind, die auf dem Staat lasten.
Die Statistiken belegen, je mehr Kredite aus dem Ausland aufgenommen werden, umso mehr Geld wird aus den afrikanischen Ländern kurz darauf ins Ausland überwiesen: Im Zeitraum 1970 bis 1996 wurden im Durchschnitt rund 80 Cent von jedem US-Dollar, den diese Länder als Kredit im Ausland aufgenommen hatten, im gleichen Jahr von Privatpersonen auf ausländische Konten zurückgeschafft. Das legt nahe, dass die Gewährleistung von Krediten aus dem Ausland die Kapitalflucht begünstigt. Mehr noch, je höher der Schuldenberg, desto höher war der Anteil, der als Privatanlage ins Ausland zurückfloss, mit jedem zusätzlichen Dollar Schulden waren es 3,5 Cents mehr an Kapitalflucht. Damit reagieren die korrupten Politiker offensichtlich auf die sich verschlechternde wirtschaftliche Situation. Die steigende Schuldenlast machte es attraktiver, Geld auf ausländische Konten zu überweisen. Die Kapitalflucht ist also auch eine Folge der Schuldenlast.
Zu den Methoden, mit denen nationales Vermögen ins Ausland geschleust wird, gehören die Veruntreuung von aufgenommenen Krediten, die Zahlung von Schmiergeldern für Staatsaufträge, falsche Rechnungsstellung, die Zweckentfremdung von Einnahmen aus Staatsbetrieben und der Schmuggel von Naturschätzen. Es hat eine massive Kapitalflucht aus Ländern mit reichen Naturschätzen gegeben, vor allem in solchen mit korrupten Regierungen.
Während seiner 32-jährigen Herrschaft in Zaire (heute die Demokratische Republik Kongo) hat beispielsweise Präsident Mobutu ungeheuren Wohlstand angehäuft. Dazu hat er aufgenommene Kredite, Auslandshilfen und Einnahmen aus den staatlichen Bergbauunternehmen zweckentfremdet. Sein persönliches Vermögen wurde Mitte der achtziger Jahre auf vier Milliarden US-Dollar geschätzt.
In Nigeria haben die Anführer aufeinander folgender Militärregime systematisch Öl-Einnahmen zur persönlichen Bereicherung veruntreut. Häufig mit der stillschweigenden Billigung der multinationalen Konzerne. Im April 2002 wurde bei einem außergerichtlichen Vergleich in der Schweiz die Rückgabe von über einer Milliarde US-Dollar eingefrorener Vermögenswerte des ehemaligen Diktators Sani Abacha und seiner Familie nach Nigeria angeordnet. In Angola - so ergab eine im Jahr 2002 veröffentlichte Untersuchung des Internationalen Währungsfonds (IWF) - sind in den fünf Jahren davor bis zu vier Milliarden US-Dollar staatlicher Gelder verschwunden.
Die Verantwortung für die Zweckentfremdung von aufgenommenen Krediten liegt nicht nur bei früheren afrikanischen Regierungen, sondern auch bei ihren Gläubigern, einschließlich Privatbankiers sowie bilateralen und multilateralen Institutionen. Diese Gläubiger haben wissentlich oder unwissentlich mit ihren Krediten die Anhäufung von Privatvermögen finanziert. In vielen Fällen haben Gläubiger auch dann noch Kredite an korrupte Regime vergeben, als schon mehr als genug Beweise dafür vorlagen, dass diese Mittel nicht für legitime Zwecke verwendet wurden. Eine solide Bankpolitik hätte eine Sperrung der Kreditvergabe an solche Regierungen erfordert. Dass weiterhin Kredite vergeben wurden, lässt vermuten, dass entweder die Gläubiger vor Verlusten geschützt wurden, oder dass sie andere Ziele verfolgten. Einerseits wurden private Kreditgeber durch Bürgschaften von Regierungen und internationalen Institutionen vor Risiken geschützt. Diese Bürgschaften förderten allzu häufig eine unverantwortliche Kreditvergabe. Andererseits haben offizielle Gläubiger auch aus politischen und strategischen Gründen weiterhin Kredite vergeben. Das Mobutu-Regime und das Militärregime in Nigeria sind Beispiele dafür, dass die Kreditvergabe Diktaturen in der Region gestützt hat.
Afrikanische Länder müssen nicht nur mit der Schuldenkrise fertig werden, sondern auch Strategien entwerfen, damit aufgenommene Kredite künftig nicht mehr verschwendet werden. Seit Anfang der achtziger Jahre sind zahlreiche Strategien vorgeschlagen worden, um die Last der Schuldentilgung in Entwicklungsländern zu lindern. Traditionelle Mechanismen zur Umschuldung sind fehlgeschlagen. Denn sie laufen nur darauf hinaus, dass die Schuldenrückzahlung auf einen späteren Zeitpunkt verschoben wird, wodurch sich die künftige Schuldenlast noch erhöht. Auch die Initiativen der sieben führenden Wirtschaftsnationen (G-7) zum Schuldenerlass haben das Schuldenproblem nicht gelöst. Die G-7- Staaten sahen auf ihrer Konferenz in Toronto im Jahr 1988 verschiedene Vorkehrungen zur Verringerung der bestehenden Schulden vor - ohne Erfolg.
Die von der Weltbank und anderen Geldgebern im Jahre 1996 ergriffene Initiative zum Schuldenerlass für die HIPC-Länder ist ein Schritt in die richtige Richtung, da sie einen größeren Abbau des gegenwärtigen Schuldenberges vorsieht. Auch diese Strategie hat die Schuldenlast jedoch nicht auf Dauer verringern können: Zum einen, weil die Kreditgeber die Schuldenerlasse nur zögernd gewähren. Zum anderen, weil die verschuldeten Länder die meist strengen Bedingungen für einen solchen Schuldenerlass nur schleppend erfüllen.
Selbst dann ist der Umfang des Schuldenerlasses gering im Vergleich zu der Gesamtverschuldung der afrikanischen Länder und ihrem Entwicklungsbedarf. Eine effektive Strategie zur Beendigung der Schuldenkrise in afrikanischen Ländern wäre die vollständige Streichung aller Schulden. Auf diese Weise könnten Mittel, die zur Zeit für die Rückzahlung der Schulden verwendet werden, in Bereichen investiert werden, in denen sie der Gesellschaft nützen.
Eine solche Streichung aller Schulden ist von etlichen nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) befürwortet worden. Doch dürfte es in absehbarer Zukunft nicht dazu kommen. Die Gläubiger sind nicht bereit, einen Präzedenzfall zu schaffen, in dem pauschal die Schulden erlassen werden. Die Regierungen der afrikanischen Länder südlich der Sahara ihrerseits wollen keine Repressalien riskieren, die eine Weigerung, den Schuldendienst zu leisten, zur Folge haben könnten.
Selbst wenn alle Schulden mit einem Federstrich beseitigt und danach erneut Kredite aufgenommen würden, setzte das, solange sich die Praxis der Kreditnehmer und -geber nicht grundlegend ändert, nur die Drehtür erneut in Gang und löste in den kommenden Jahren eine neue Schuldenkrise aus.
Eine alternative Strategie für afrikanische Länder wäre es, auszuwählen, bei welchen bisherigen Krediten eine Rückzahlung abzulehnen wäre. Dabei kann man auf die Doktrin der "anrüchigen Schulden" im Völkerrecht und auf Präzedenzfälle in der Geschichte verweisen. Ende des 19. Jahrhunderts erkannten beispielsweise die Vereinigten Staaten die Auslandsschulden Kubas nicht an, nachdem sie die Insel im spanisch-amerikanischen Krieg besetzt hatten. Die amerikanische Begründung lautete, dass das kubanische Volk die Aufnahme von Krediten durch Kuba nicht gebilligt habe und dass diese Kredite nicht zu seinem Nutzen verwendet worden seien. Im Gegenteil hätte die spanische Kolonialregierung die Kredite benutzt, um das kubanische Volk zu unterdrücken. Aus ähnlichen Gründen lässt sich heute ein Großteil der Schulden der afrikanischen Länder südlich der Sahara als "anrüchig" bezeichnen.
Wenn Kreditmärkte gut funktionieren sollen, muss der Gläubiger die Folgen einer unüberlegten Kreditvergabe tragen. Die Vorstellung, dass Kredite stets an Gläubiger zurückgezahlt werden sollten, unabhängig davon, wie und an wen sie vergeben werden, lässt sich nicht aufrecht erhalten. Die Logik eines soliden Bankgeschäfts legt nahe, dass heutige und künftige afrikanische Regierungen nur den Teil der öffentlichen Schulden übernehmen sollten, die frühere Regierungen aus Krediten für die Allgemeinheit verwendet haben. Mit dem Hinweis auf die Doktrin der "anrüchigen Schulden" könnten sie selektiv die Verantwortung für die Teile der Schulden ablehnen, für die eine solche Verwendung nicht nachgewiesen werden kann.
Bei der Anwendung dieser Strategie der selektiven Ablehnung ergeben sich jedoch zwei praktische Probleme. Das erste Problem besteht darin, festzustellen, wer dafür zuständig ist, den Beweis zu erbringen, welche Teile früherer Schulden "anrüchig" sind. Als zweites Problem stellt sich für die afrikanischen Ländern folgendes Risiko: Ihnen könnten die Kredite gekürzt werden, wenn sie die Schuldenrückzahlung ablehnen, selbst wenn das nur selektiv geschieht.
Da die verbreitete Kapitalflucht durch die Auslandskredite geschürt wird, können afrikanische Regierungen verlangen, dass die Verantwortung bei den Gläubiger liegt, festzustellen, zu welchem Zweck die Kredite verwendet wurden. Dieser Logik zufolge könnten die afrikanischen Regierungen ihren Gläubigern mitteilen, dass noch nicht zurückgezahlte Kredite dann als zulässig behandelt werden, wenn festgestellt werden kann, wie diese Kredite verwendet wurden, und nur dann. Falls die Gläubiger nachweisen können, wohin das Geld gegangen ist und dass es den Menschen im Kreditaufnahmeland in Form von Investitionen oder der Verbrauchsfinanzierung zugute gekommen ist, wird die Schuld als bona-fide, als rechtmäßig aufgenommene Auslandsschuld der Regierung anerkannt. Wenn jedoch nicht festgestellt werden kann, was mit den aufgenommenen Krediten geschehen ist, müssen die gegenwärtigen afrikanischen Regierungen daraus schließen, dass sie in private Taschen geflossen sind und vermutlich zur Kapitalflucht verwendet wurden. In solchen Fällen sollten nicht die Regierungen die Schulden zurückzahlen, sondern die Privatpersonen, die sich durch diese Kredite bereichert haben.
Manche werden sogar die selektive Ablehnung für riskant halten, denn "Afrika kann es sich nicht leisten, die Hand zu beißen, die es füttert", schrieb John Donnelly im August 2002. Doch heute stellt sich die Frage: Wessen Hand füttert wen? Über Jahrzehnte sind mehr Gelder aus Afrika in westliche Länder geflossen und nicht umgekehrt. Afrika hat seine Gläubiger "gefüttert". Auf kurze Sicht übersteigen die Einsparungen aus der Einstellung der Schuldenrückzahlungen für "anrüchige Schulden" vermutlich deshalb alle Verluste, die sich für Afrika aus Kreditkürzungen ergeben.
Und auf lange Sicht kommt die selektive Ablehnung der Schuldenrückzahlung sowohl den Kreditgebern als auch den afrikanischen Ländern zugute. Durch eine verantwortlichere Kreditvergabepraxis wird die Androhung einer selektiven Ablehnung der Schuldenrückzahlung schließlich zu weniger Verlusten aufgrund von Zahlungsunfähigkeit und zu größerer Effizienz bei der Verteilung der Mittel durch das internationale Finanzsystem führen. Wenn Kreditgeber strengere Kriterien bezüglich der Verwendung ihrer Kredite anwenden, dann kommt das den meisten Menschen in den Ländern, die Kredite aufnehmen, zugute. Welche Kosten bei der selektiven Ablehnung kurzfristig auch anfallen mögen, langfristig ziehen sowohl die Kreditgeber als auch die Kreditnehmer daraus Nutzen.
Neben der größeren Pflicht der Gläubiger, Rechenschaft über den Verbleib der Gelder einzufordern, ist es ebenso wichtig, dass Schuldnerländer Mechanismen für Transparenz und Rechenschaft bei ihren eigenen Entscheidungsprozessen schaffen, wenn sie Kredite im Ausland und der Verwaltung aufnehmen.
Solange die Schulden nicht gestrichen oder die Schuldenrückzahlungen abgelehnt werden, tragen letztlich die Menschen in den Schuldnerländern die Last des Schuldendienstes. Von den Regierungen der Schuldnerländer kann deshalb erwartet werden, dass sie sowohl ihrer eigenen Bevölkerung als auch den Kreditgebern vollständige Informationen über die Verwendung der Mittel geben und dafür sorgen, dass die Öffentlichkeit an Entscheidungsprozessen über die staatliche Verschuldungspolitik beteiligt wird. Künftig ist eine größere Rechenschaftspflicht der Kreditnehmer wie -geber erforderlich, um den sich ständig wiederholenden Kreislauf von Kreditaufnahme im Ausland, Kapitalflucht und finanzieller Notlage zu verhindern.
Literatur
John Donnelly: A Bold Proposal for Poor African Nations: Forget the Debt. In Boston Globe, 4. August 2002
aus: der überblick 01/2003, Seite 70
AUTOR(EN):
James K. Boyce und Léonce Ndikumana:
James K. Boyce ist Professor für Wirtschaftswissenschaften am Institut für Wirtschaft und Wirtschaftspolitik der "University of Massachusetts". Dort unterrichtet auch Léonce Ndikumana als Associate Professor für Wirtschaftswissenschaften.