Die Förderung von NGOs darf demokratische Organe nicht schwächen
Die zum Teil großzügige finanzielle Unterstützung nichtstaatlicher Organisationen (NGOs) hat oft einen Vertrauensverlust in die staatlichen Institutionen der Entwicklungsländer zur Folge. NGOs übernehmen zwar staatliche Aufgaben, sind dazu aber häufig weder legitimiert noch repräsentativ und längst nicht immer qualifiziert.
von Wolfgang Schmitt
Während sie lange Zeit ihr Dasein im Schatten der Mächtigen fristen mussten, gewannen NGOs in den letzten Jahren erheblich an Einfluss. Neben den Global Players tümmeln sich auf der internationalen Politikbühne eine Vielzahl nichtstaatlicher Organisationen mit unterschiedlicher Struktur und Zielsetzung. Legte man das Kriterium staatsferner Selbstorganisation zugrunde, würde das Spektrum deutscher NGOs vom ADAC über den Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) bis zu dem globalisierungskritischen Netzwerk ATTAC* reichen. In diesem Sinne bezeichnete sich der frühere Präsident des BDI, Olaf Henkel, während der WTO-Konferenz in Seattle als NGO-Vertreter. Im alltäglichen Verständnis hingegen handelt es sich um Organisationen, die sich mit menschenrechtlichen, humanitären, ökologischen und sozialen Fragen beschäftigen.
Bei der Überwindung autoritärer und totalitärer Regime, beispielsweise in Ost- und Mitteleuropa, spielte der Begriff der Zivilgesellschaft in Abgrenzung zum System der Partei- und Staatsapparate eine große Rolle. "Wir sind das Volk" war seitens der Zivilgesellschaft zu hören. Damit stellten die Bürgerinnen und Bürger die Legitimität und Repräsentativität des herrschenden Systems infrage. Der Bedeutungszuwachs der Zivilgesellschaft in vielen Entwicklungs- und Transformationsländern ist letztlich ein Ergebnis der legitimatorischen Schwächen des Staates. Insbesondere dort, wo der Staat infolge von Geldmangel, Korruption, Nepotismus oder schlichtem Desinteresse der Politiker selbst zu den elementarsten Formen einer staatlichen Daseinsvorsorge nicht in der Lage ist, füllen NGOs die dadurch entstandenen Lücken und gewinnen zusehends an Bedeutung.
Die Geschichte hat der Zivilgesellschaft Zentraleuropas Recht gegeben. Allein ihre Mobilisierungsfähigkeit, man denke nur an die machtvolle polnische Gewerkschaftsbewegung Solidarnosc, kann als Beleg ihrer gesellschaftlichen Repräsentativität gewertet werden.
In demokratischen Systemen dagegen ist der hohe Anspruch von NGOs, die wirkliche Stimme der Zivilgesellschaft zu sein, vielfach vermessen. Die antitotalitäre und delegitimatorische Bedeutung des Begriffs Zivilgesellschaft wird oftmals auch unter demokratischen Bedingungen beibehalten. Dies hat zur Folge, dass die selbst ernannten Repräsentanten der Zivilgesellschaft für sich in Anspruch nehmen im Sinne höherer Werte aufzutreten. Gleichzeitig werden selbst demokratisch legitimierte Regierungen als Büttel aller möglichen Partikularinteressen dargestellt. Das Beispiel der demokratisch gewählten Handelsministerin Südafrikas, die von den selbst ernannten Anwälten und Vertreterinnen Afrikas und der Dritten Welt an der Teilnahme der WTO-Konferenz behindert wird, ist ein Beispiel für Hybris des internationalen "Zivilistentums". Die Berufung auf den Begriff ist nur dann berechtigt, wenn mit guten Gründen an der Legitimität und Repräsentativität staatlicher Organe (Parlament, Regierung, Gerichte) gezweifelt werden kann. Unter solchen Bedingungen die Beteiligung der Zivilgesellschaft an Transformations- und Reformprozessen zu fordern, ist nur folgerichtig. Allerdings sollte selbst in diesen Fällen die Frage erlaubt sein, in wessen Namen die Repräsentanten der Zivilgesellschaft sprechen.
Dabei können auch ohne die Verwendung des plakativen Begriffs "Zivilgesellschaft" Formen des politischen Ausgleichs gefunden werden, wie Bürger- und Verbändebeteilungen sowie die unterschiedlichen Ausprägungen demokratischer politischer Kultur in westlichen Demokratien beweisen. Freilich geht es dann weniger um Werte als um das Anerkennen pluraler gesellschaftlicher Interessen. Deren Durchsetzungsfähigkeit hängt nicht zuletzt auch von ihrer Mehrheits- und Mobilisierungsfähigkeit ab. Davon ausgenommen sind Fragen des Minderheitenschutzes, der demokratischen Grundrechte sowie die Einhaltung rechtsstaatlicher Normen. Im Übrigen wird selbst in stark konsensorientierten Systemen das Mehrheitsprinzip nicht infrage gestellt.
Hier liegt das eigentliche Problem vieler Vertreter der Zivilgesellschaft in Entwicklungs- und Transformationsländern. Ihnen gelingt es weder im traditionellen politischen Wettbewerb den Beweis ihrer Repräsentativität anzutreten noch durch entsprechende außerparlamentarische Mobilisierungserfolge ihre Relevanz zu belegen. Sogar in formaldemokratischen Staaten ist durchaus nachvollziehbar, dass selbst mehrheitsfähige Alternativen infolge unvollkommener Wahlsysteme keine Chance haben. Hingegen ist die außerparlamentarische Mobilisierung nur in diktatorischen Regimen nahezu unmöglich.
Die teilweise großzügige Unterstützung zivilgesellschaftlicher Kleinstorganisationen durch internationale private und staatliche Geber ist nicht immer förderlich, weil sie die Nehmer-NGOs darin bestätigt, dass letztlich nicht Mehrheits- und Überzeugungsfähigkeit zählen, sondern das vermeintlich bessere Argument. Wenn dann auch noch deren Vertreter aus dem Süden freimütig einräumen, dass ihre Mitglieder und Unterstützer nicht aus armen Bevölkerungskreisen kommen und die Armen sich nicht ernsthaft für aktuelle internationale NGO-Diskussionen wie die um die Welthandelsorganisation (WTO) oder die nordamerikanische Freihandelszone (NAFTA) interessieren, sind Zweifel an deren Repräsentativität angezeigt.
Die durchaus nachvollziehbare Tendenz vieler Geber, dem Aufbau und Beteiligung der Zivilgesellschaft am politischen Prozess eine hohe Priorität beizumessen, birgt neben der Legitimationsproblematik eine weitere Gefahr in sich. Der mangelnden Repräsentativität staatlicher (Regierungs-)Strukturen ist letztlich nicht durch zivilgesellschaftliche Partizipation beizukommen, sondern nur durch eine konstitutionelle Erneuerung in den jeweiligen Ländern.
Vielfach werden Parlamente und kommunale Selbstverwaltungsorgane in Entwicklungsländern zum politischen Spielball der willkürlichen Herrschaftselite. Selbst dort, wo diese ein gewisses Maß an Repräsentativität und Legitimität aufweisen, konzentriert sich die Aufmerksamkeit der Geber auf die Zivilgesellschaft und nicht auf die Regierung. Folglich werden Organisationen der Zivilgesellschaft Dank ausländischer Hilfe besser ausgestattet und besser informiert als die offiziellen Vertretungsorgane. Der dadurch entstandene Vertrauensverlust in die Organe der politischen Willensbildung verhindert die Herausbildung eines tragfähigen institutionellen Gefüges. Dieser Gefahr kann nur dadurch begegnet werden, dass die Geber ihre Forderung nach Beteiligung nicht auf die Zivilgesellschaft beschränken, sondern auch auf der Einbeziehung der Parlamente und kommunalen Gebietskörperschaften bestehen. Viele Abgeordnete und Bürgermeister wird diese Mitbestimmung zunächst überfordern. Sie fachlich und strukturell dazu in die Lage zu versetzen, müsste deshalb ein Hauptaspekt der Demokratieförderung sein.
Das geringe Vertrauen in die Staatsvertreter und die Schwächen staatlicher Institutionen haben viele öffentliche wie private Geber dazu veranlasst, die Zusammenarbeit mit lokalen nichtstaatlichen Organisationen zu suchen. Unter ihnen existieren zahlreiche Beispiele echter gesellschaftlicher Selbstorganisation, die vom Prinzip der gegenseitigen Hilfe und kollektiver Interessendurchsetzung geprägt sind. Gleichzeitig aber hat sich unter dem Kürzel NGO eine weltweite Industrie herausgebildet, die nur schwerlich mit dem westlichen Verständnis einer nichtstaatlichen Organisation in Einklang zu bringen ist. Sie verdankt ihre Existenz nicht gesellschaftlichen Organisations- und Mobilisierungsprozessen, sondern allein der Tatsache, dass westliche Geber entsprechende Mittel zur Verfügung stellen. Es sind in der Regel Mitglieder der gebildeten Mittelschichten, die sich durch die Gründung einer NGO ein entsprechendes Auskommen sichern wollen. Das Motiv als solches ist nicht grundsätzlich verwerflich, und die Rolle solcher NGOs oder Consultants kann dem Entwicklungsprozess durchaus dienlich sein.
Vielen regierungsnahen Eliten in Entwicklungsländern ist es nicht verborgen geblieben, dass die NGOs zum bevorzugten Partner der Gebergemeinschaft geworden sind. Seitdem häufen sich die Beispiele von "NGO-Ausgründungen" aus dem Regierungsestablishment. Dabei handelt es sich nicht immer um zweifelhafte Beschaffungsmanöver korrupter Regierungseliten. Diese Ausgründungen sind auch Ausdruck eines brain drain (Abfluss von Intelligenz) vom staatlichen in den zivilgesellschaftlichen Sektor. Wenn - dank großzügiger Hilfe des Auslands - die Arbeitsbedingungen und die Gehälter im NGO-Bereich die des öffentlichen Dienstes übertreffen, darf es nicht überraschen, wenn auch die tüchtigsten Beamten die Seite wechseln. Damit verstärken die NGOs die staatlichen Funktionsdefizite weiter.
Hauptstädtische NGOs, deren Mitglieder der gebildeten Mittelschicht entstammen, sind zudem nicht zwangsläufig näher an den Bedürfnissen der Zielgruppe. Ihre Vertreter beherrschen zwar perfekt den Jargon der internationalen Gebergemeinschaft, ihr Ansatz ist aber nicht selten ebenso paternalistisch wie der der traditionellen Entwicklungsinstitutionen. Die Beteiligung der Bedürftigen am Entwicklungsprozess ist keineswegs gesichert. Entwicklungsvorhaben laufen weiterhin Gefahr, für statt mit der Zielgruppe geplant zu werden. Zumeist beziehen die Mitglieder solcher Kleinst-NGOs einen Teil ihres Einkommens aus internationalen Transfers. Da es keine gesellschaftliche Basis gibt, sind die internen Kontrollmöglichkeiten äußerst begrenzt. Rechnungslegung, Finanzkontrolle und Evaluierung sind oft kaum entwickelt. Die Probleme der traditionellen Entwicklungszusammenarbeit verlagern sich dadurch nur auf eine andere Ebene.
Am schädlichsten aber wirkt sich die externe NGO-Förderung dort aus, wo von den gut gemeinten Finanztransfers die Bereitschaft zur Eigenleistung und Selbstorganisation erstickt wird. Die im Geldsegen entstehende Mentalität der ausgestreckten Hand führt zum Zerfall existierender Strukturen.
Die Geber können diesen Fehlentwicklungen vorbeugen. Erstens sollten nichtstaatliche Organisationen, die sich mit der Umsetzung von Entwicklungsvorhaben beschäftigen, als Consultants behandelt werden. Grundsätzlich ist die Herausbildung einer eigenständigen Einwicklungsinsdustrie im Süden zu begrüßen. Aber die Partner im Norden sollten sich darüber im Klaren sein, dass nicht die proklamierten altruistischen Ziele für Qualität bürgen, sondern eine professionelle Arbeitsweise, die sich an internationalen Standards orientiert. Das setzt auf Seiten der Geber ein geeignetes Evaluierungs- und Monitoringsystem voraus.
Geht es um mehr als reine Consultingleistungen, sollten zweitens NGOs auf ihren jeweiligen gesellschaftlichen Rückhalt hin überprüft werden. Zurückhaltung ist immer dann angezeigt, wenn kleine NGOs zwar die gerade international gängige Diskussion kennen, ihren mangelnden Rückhalt in der eigenen Gesellschaft aber mit Geldmangel begründen. Schließlich muss gerade bei der Förderung von Zivilgesellschaft darauf geachtet werden, dass ein hohes Maß an Eigenverantwortung und Eigenleistung erbracht wird. Die Höhe des Transfers sollte in einem angemessenen Verhältnis zum Einkommensniveau im jeweiligen Partnerland stehen. Dass es so viele staatlich gegründete NGOs gibt, geht auf die Missachtung dieses Grundsatzes zurück.
* Das internationale NGO-Netzwerk spricht sich für eine solidarische Weltwirtschaft und gegen neoliberale Globalisierung aus. Die französische Abkürzung steht für: "Vereinigung zur Besteuerung von Finanztransaktionen im Interesse der Bürgerinnen und Bürger."
LobbyingMehr Professionalität!Es mangelt hierzulande nicht an gut gemeinten Initiativen, um die Entscheidungsträger in Parlament und Regierung von der Bedeutung eines entwicklungspolitischen Problems zu überzeugen. Viele dieser Bemühungen enden jedoch mit Verdruss und Resignation. Zurück bleibt der Eindruck der Trägheit und Ignoranz der Machtapparate. Es sind jedoch weniger die Arroganz der Macht oder der Einfluss mächtiger anderer Interessengruppen, die es NGOs so schwer machen. Das Problem liegt in den gewählten Strategien. Die Beeinflussung der politischen Tagesordnung (agenda setting) ist nämlich eine hochkomplexe Aufgabe. Wichtigste Voraussetzung ist eine präzise Macht- und Interessenanalyse. Wer ist zuständig? Wer hat sich in der Vergangenheit schon mit dem Thema beschäftigt? Wo ist Widerstand gegen einen bestimmten Politikvorschlag zu vermuten? An welche parteipolitischen und regierungsamtlichen Erklärungen/Versprechungen/Verpflichtungen lässt sich anknüpfen? Wo existieren - national wie international - bereits gleichgerichtete Initiativen? Wie machtvoll sind potenzielle Verbündete, welche Glaubwürdigkeit haben diese in der Öffentlichkeit? Entwicklungspolitische Themen stehen in der Regel weder im Mittelpunkt der (Medien-)öffentlichen Debatte, noch sind sie dazu geeignet, Wählerstimmen zu mobilisieren. Da darf es nicht überraschen, wenn sich entwicklungspolitische Gruppen und Institutionen bei der Mittelzuteilung nur sehr beschränkt durchsetzen können. Die Wirkung eines Briefes des Verbandes entwicklungspolitischer Nichtregierungsorganisationen (VENRO) an den Bundeskanzler oder die Abgeordneten des Deutschen Bundestages ist unter den gegebenen politischen Umständen begrenzt. Tagungen und Konferenzen, deren Teilnehmer und Referenten sich in ihrer Sicht nur in Nuancen unterscheiden, tragen kaum dazu bei, mit der Gesellschaft und potenziellen Bündnispartnern ins Gespräch zu kommen. Politisch wirkungsvolle Bündnisse bestehen häufig aus nicht gleichgesinnten Partnern. Es bedurfte des Druckes der US-amerikanischen Exportindustrie und der internationalen NGO-Szene, damit das Thema Harmonisierung der staatlichen Exportkredite auf der Tagesordnung des G-7-Gipfels landete. Der Einsatz für die Öffnung der europäischen Textil- und Agrarmärkte wird erst dann stärkere Wirkung entfalten, wenn es zu einem Bündnis von Industrie, Handel und Entwicklungs-NGOs kommt. Zielgerichtete Lobbyarbeit heißt auch, nicht nur appellativ, sondern auch mit konkreten Vorschlägen an die Entscheider heranzutreten. Weltbank, Währungsfonds und Welthandelsorganisation sind mitnichten Organisationen, die sich per se politischer Kontrolle und Steuerung entziehen. Eine kleine NGO wie Urgewald war wiederholt in der Lage, das Verhalten des Bundestages und der Regierung im Hinblick auf die drei genannten Organisationen zu beeinflussen. Dies konnte gelingen, weil die Aktivisten die Politiker an deren verbriefte Kontroll- und Mitwirkungspflichten erinnerten und auf Konsequenz und Kohärenz der deutschen Position drängten. Für erfolgreiches Lobbying ist die Bereitstellung verlässlicher und leicht verstehbarer Informationen von großer Bedeutung. Dazu braucht man ein Netzwerk von einem persönlich bekannten Politiker-, Beamten- und Journalistenpersönlichkeiten. Die Entscheidung über die jeweilige Zusammensetzung des Bundestages und dessen Offenheit für entwicklungspolitische Anliegen fällt nicht erst am Wahltag. In den USA ist es gang und gäbe, dass sich NGOs in den Prozess der Kandidatenaufstellung einmischen. Auch in Deutschland existiert diese Praxis, zum Beispiel bei den Vertriebenenorganisationen. Es mag auch an der diesbezüglichen Zurückhaltung entwicklungspolitischer NGOs liegen, dass Entwicklungspolitiker sich bei der letzten Bundestagswahl auf hinteren Kandidatenplätzen ihrer Parteien wiederfanden. Die Verleihung von Preisen und Auszeichnungen (entwicklungspolitische Rede des Jahres, Menschenrechtspreis usw.) an Politiker ist ein in den USA ebenfalls bewährtes Instrument, die Aufmerksamkeit für ein Politikfeld zu erhöhen. All dies erfordert natürlich eine kontinuierliche Präsenz an den Orten der Entscheidung und kostet damit Geld. Es ist alles Andere als eine Fehlverwendung von Spenden, wenn ein Teil der Mittel entwicklungspolitischer NGOs für politische Lobbyarbeit aufgewendet wird. Entsprechende Erfolge kommen letztlich denjenigen zu Gute, für die Spenden bestimmt sind. Wolfgang Schmitt |
aus: der überblick 03/2001, Seite 11
AUTOR(EN):
Wolfgang Schmitt:
Wolfgang Schmitt ist seit Januar 2000 einer der drei Geschäftsführer der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ). Vor der Aufnahme seiner Tätigkeit bei der GTZ gehörte er von 1994 bis 1998 für Bündnis 90/Die Grünen dem Deutschen Bundestag an.