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Mit Analyse und Politikberatung

Wie die Vereinten Nationen in der Entwicklungspolitik effizienter werden

Welche Rolle sollen die Vereinten Nationen (UN) im Entwicklungsbereich spielen? Wie können Geberländer rechtfertigen, Entwicklungszusammenarbeit über die Vereinten Nationen abzuwickeln, ohne sich dem Vorwurf auszusetzen, die UN seien unkoordiniert, administrativ schwerfällig und inhaltlich nicht genügend arbeitsteilig?

von Irene Freudenschuss-Reichl

Die Reform der Vereinten Nationen – gerade auch in den Bereichen Wirtschaft, Soziales, Umwelt und Entwicklung – ist ein Dauerbrenner. Jede größere Konferenz, die etwas auf sich hält, verabschiedet Aufforderungen zur Beseitigung von Mandatsüberschneidungen und die Erhöhung von Effizienz und Effektivität. Auch der große UN-Gipfel vom September 2005 gab dem UN-Generalsekretär Reform- Hausaufgaben. Kofi Annan setzte ein hochrangiges Expertengremium (Panel on System-Wide Coherence) ein, das der Generalversammlung im Herbst 2006 Vorschläge unterbreiten sollte, wie die Entwicklungsaktivitäten der Vereinten Nationen weltweit besser koordiniert werden könnten.

Wie das UN-System insgesamt, sind auch die mit Entwicklungsagenden befassten UN-Einheiten über die Jahrzehnte hinweg "organisch" (das heißt relativ spontan und ohne einem überlegten Plan zu folgen) zu einem Dschungel an Mandaten, Organisationsformen und Schwerpunktsetzungen angewachsen.

Die Geberländer haben diesen Wildwuchs begünstigt, indem sie – je nach Vorlieben – ihre freiwilligen Beiträge unter den diversen Organisationseinheiten verteilten. Die Entwicklungsländer haben selektive Schließungen einzelner Teilorganisationen in aller Regel mit dem Hinweis auf eine weiterhin bestehende Nachfrage verhindert.

Die Reformdiskussion hat neuen Auftrieb erhalten durch die Beschlüsse von Geberstaaten, ihre Aufwendungen für Entwicklungszusammenarbeit wesentlich anzuheben. Bereits vor der Konferenz über Entwicklungsfinanzierung in Monterrey 2002 hatte die Europäische Union (EU) beschlossen, dass bis zum Jahr 2006 die einzelnen Mitgliedsstaaten ihre öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) auf mindestens 0,33 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE – früher Bruttosozialprodukt) anzuheben hätten. Im Vorfeld des UN-Gipfels im September 2005 verkündete die EU die unilaterale Entscheidung, ihre Hilfen bis zum Jahr 2010 auf 0,51 Prozent und bis 2015 auf 0,7 Prozent anzuheben.

Natürlich haben die UN ein Interesse, an diesen Mittelzuwächsen teilzuhaben. In manchen Hauptstädten besteht jedoch die Meinung, dass dies – bei allem andauernden Bekenntnis zu effektivem Multilateralismus – gegenüber dem Steuerzahler nur zu rechtfertigen ist, wenn eine echte Verbesserung der Funktionsweise der Vereinten Nationen im Entwicklungsbereich erzielt und auch das Zusammenwirken mit anderen großen Entwicklungsakteuren wie der Europäischen Kommission oder der Weltbankgruppe besser definiert wird.

Die verschiedenen Vorschläge, die derzeit zirkulieren, umfassen ein weites Spektrum und reichen von Vorschlägen zur Verbesserung des Zusammenwirkens verschiedener UN-Einheiten im Feld, über Detailvorschläge für einzelne Interventionsbereiche (wie Wasser oder Energie) und Querschnittsthemen (wie Gender) zu einer Generalüberholung der "Entwicklungsarchitektur" der UN und ihrer Spezialorganisationen auf Feld- und Hauptquartierebene, sowie einer Neuordnung der Finanzierung multilateraler Entwicklungsaktivitäten.

In den Reformdiskussionen konzentriert sich die Aufmerksamkeit häufig auf die Umsetzung von UNProjekten und Programmen in Entwicklungsländern. Humanitäre Hilfe und der Aufbau des Staates nach dem Ende von Konflikten sind wichtige Aufgabenbereiche der UN, die freilich oft anderen Gesetzmäßigkeiten folgen müssen als "reguläre" Entwicklungszusammenarbeit.

Von großer Bedeutung ist etwas, das weniger im Rampenlicht steht: die analytische und normative Rolle der UN im Entwicklungsbereich. Für viele Regionen und für viele Sachbereiche sind die Vereinten Nationen nach wie vor die einzige Stelle, die über verlässliche Statistiken verfügt, und statistische Daten sind allemal die Voraussetzung für eine ernstzunehmende Analyse. Mit Hilfe von Analysen, die sich auf diese Daten stützen, arbeiten die UN Empfehlungen aus, die in den Prozess der Normsetzung einfließen, in Form von Beschlüssen des Economic and Social Council, der Generalversammlung und der Lenkungsgremien der Spezialorganisationen. Als Beispiele für die Weiterentwicklung des internationalen Konsenses in entwicklungspolitisch wichtigen Bereichen seien etwa das Konzept der nachhaltigen Entwicklung oder das des integrierten Wassermanagements genannt. Ein anderes Beispiel wäre, wie die UN dazu beigetragen haben, das Verständnis für die Bedeutung des Zugangs zu Energiedienstleistungen für den Entwicklungsprozess zu stärken.

Wenn ein mittlerer Zeithorizont für die Reformbestrebungen der Vereinten Nationen gewählt wird (zwischen zehn und zwanzig Jahren), gewinnen die analytische und die normative Funktion der UN gegenüber der Durchführung von Programmen und Projekten im Feld an Bedeutung. Insbesondere wenn wir davon ausgehen, dass die Millenniumsziele (vergl. "der überblick" 1/2004) bis 2015 in weiten Teilen der Welt verwirklicht sein werden, werden sich die Projekt-Aktivitäten der UN nach 2015 auf jene Regionen und Gegenden konzentrieren, welche die Millenniums-Ziele noch nicht erreicht haben (Regionalisierung), beziehungsweise sich auf sehr spezifische Themen konzentrieren.

Im Gegenzug können wir annehmen, dass die Politikberatung der UN verstärkt nachgefragt werden wird, nicht zuletzt dann, wenn es darum geht, auf nationaler Ebene Entwicklungs- und Wachstumspfade mit globalen Nachhaltigkeitsüberlegungen und international vereinbarten Zielen in Einklang zu bringen.

Die Herausforderung des derzeitigen Reformprozesses ist daher wohl, die gegenwärtige Umsetzung von Projekten und Programmen durch die UN an Ort und Stelle zu verbessern, ohne ihre Fähigkeit zu untergraben, mittelfristig analytisch und normativ zu arbeiten.

Eine wichtige Schnittstelle für den Reformprozess ist das Zusammenwirken der UN mit der Weltbankgruppe, die zunehmend als Entwicklungsorganisation im engeren Sinn arbeitet. Die Weltbankgruppe ist in der Lage, hervorragende technische Hilfe zu leisten und – seit der letzten Auffüllung der International Development Association (IDA) – rund ein Drittel der Mittel als Geschenke, also nicht-rückzahlungspflichtige Zuschüsse zu geben. Da es der Weltbank verfassungsmäßig verwehrt ist, sich in politische Prozesse einzubringen, lässt sie konsequenterweise den UN den Vortritt in allen Angelegenheiten, die mit Frieden und Sicherheit oder dem Aufbau des Staates nach Konflikten zu tun haben.

Eine weitere Schnittstelle ergibt sich mit der bilateralen Gebergemeinschaft, die sich – parallel zu den Beschlüssen zur Erhöhung der ODA-Mittel – zu einem Prozess der Verbesserung der Qualität von Entwicklungszusammenarbeit entschlossen hat, der seinen bisherigen Höhepunkt in der "Paris-Erklärung über die Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit" vom März 2005 erreicht hat.

Während die bilaterale Gemeinschaft sich im Sinne der Paris-Erklärung vermehrt auf allgemeine Budgethilfe hinbewegt, verharrt das UN-System in der Programm- und Projekthilfe. Die Höhe der Mittel, über welche die Europäische Kommission als insgesamt größter bilateraler Geber verfügt, hat naturgemäß einen großen Einfluss auf die Möglichkeiten, die sich UN-Organisationen in einem bestimmten Partnerland erschließen. Und durch das Auftreten neuer Geberländer – wie China, Indien, Brasilien – oder finanzkräftiger wohltätiger Stiftungen (wie die Bill und Melinda Gates-Stiftung im Gesundheitsbereich) erweitert und verkompliziert sich das Spektrum der Entwicklungsakteure.

Welche Richtung der Reformprozess diesmal realistischerweise nehmen wird, wird sich wohl erst abwägen lassen, wenn die wichtigsten Gruppierungen ihre ersten Stellungnahmen zu den Empfehlungen des Panels on System-Wide Coherence, die am 9. November in New York vorgestellt wurden (siehe Kasten), abgegeben haben.

Die Autorin, die bei dem EU-Mitglied Österreich für die Entwicklungszusammenarbeit zuständig ist und die UN stark sehen möchte, hat folgende MindestWunschliste: Die UN-Aktivitäten an Ort und Stelle werden in jedem der betroffenen Länder durch jeweils einen Koordinator, ein Team und ein Gesamtprogramm konsolidiert; die Rolle der UN in Ländern mit fragiler oder fehlender staatlicher Institutionen wird gestärkt; Themenbereiche, die von mehreren UN-Organisationen behandelt werden, werden inhaltlich und durch Zusammenlegung von Einheiten auch geographisch konsolidiert; die Schnittstellen zwischen Sicherheit und Entwicklung und zwischen Humanitärer Nothilfe und "regulärer" Entwicklungshilfe werden besser herausgearbeitet; Querschnittsbereiche, wie Gender-Gerechtigkeit und Menschenrechte werden durch den Reformprozess weiter gestärkt; es werden solche Finanzierungsweisen gefördert, welche die Neutralität und Unparteilichkeit der operationellen Aktivitäten der UN stärken.

Schnittstellen zwischen Sicherheit und Entwicklung und zwischen Humanitärer Nothilfe und "regulärer" Entwicklungshilfe werden besser herausgearbeitet; Querschnittsbereiche, wie Gender-Gerechtigkeit und Menschenrechte werden durch den Reformprozess weiter gestärkt; es werden solche Finanzierungsweisen gefördert, welche die Neutralität und Unparteilichkeit der operationellen Aktivitäten der UN stärken.

aus: der überblick 04/2006, Seite 22