Neue Pfade für altes Paradepferd gesucht
Seit Jahrzehnten fördert die deutsche Entwicklungshilfe die Berufsbildung im Süden. Doch die Konzepte dafür haben sich gewandelt. Anfangs glaubten die Planer der Berufsbildungshilfe, die Schulung von Fachleuten werde schnelles Wirtschaftswachstum zur Folge haben - und mussten dazulernen. Heute soll die Berufsbildung Teil einer umfassenden Wirtschaftsreform und des Aufbaus einer sozialen und ökologischen Marktwirtschaft sein. Aber mit solchen Anforderungen wird die Berufsbildungsförderung erst recht überfrachtet.
von Reinhard Stockmann
Die Regierungen der Entwicklungs- und Schwellenländer stehen vor einer schwierigen und kostspieligen Aufgabe: Sie müssen mehr Bildungs- und Ausbildungsplätze schaffen, als ohnehin schon wegen des hohen Bevölkerungswachstums nötig sind. Denn global verflochtene Märkte fordern die rasche Entwicklung moderner Wirtschaftssektoren, in denen konkurrenzfähige Produkte erzeugt werden können. Gleichzeitig müssen sie eine - zumeist hohe - Arbeitslosigkeit oder Unterbeschäftigung bekämpfen.
Damit die Regierungen der Entwicklungsländer die nötigen Reformen für den erforderlichen Strukturwandel besser umsetzen können, hat die deutsche Entwicklungshilfe stets auf die Förderung von Bildung und Berufsausbildung gesetzt. Allerdings ist die finanzielle Förderung der beruflichen Bildung im letzten Jahrzehnt deutlich zurückgegangen: Wurden dafür im Jahr 1990 noch 183 Millionen Euro aufgewendet, waren es 2001 nur noch 85 Millionen Euro.
Die erste Phase der deutschen Berufsbildungshilfe war stark vom westdeutschen Wirtschaftswunder in den fünfziger und sechziger Jahren geprägt. Entwicklung wurde mit Wirtschaftswachstum gleichgesetzt. Durch den Aufbau von Sachkapital und durch technische Beratung sollten die Produktivität und Kaufkraft der Entwicklungsländer an das Niveau der Industrieländer herangeführt werden.
Die Förderung konzentrierte sich auf Schüler der Mittel- und Oberstufe. Dadurch, so hofften damals die Planer der Berufsbildungshilfe, würden die knappen Hilfsgelder den größten volks- und betriebswirtschaftlich Nutzen bringen. Die Ausgebildeten sollten Schlüsselpositionen in Betrieben des modernen Sektors einnehmen und so dafür sorgen, dass sich das Know-how, und die dafür nötigen Arbeitsweisen und eine entsprechende Arbeitsmoral am besten verbreiten. Beim Versuch, diese Grundsätze zu verwirklichen, stellte sich aber schnell heraus, dass es dafür in diesen Ländern weder eine ausreichende Infrastruktur noch genügend geeignete Betriebe gab. Auch fühlten sich die meisten Unternehmen nicht verantwortlich für eine breite Berufsausbildung. Deshalb förderte die deutsche Entwicklungshilfe in den sechziger Jahren vor allem technische Schulen und Gewerbeschulen, die zur Zuständigkeit der Erziehungsministerien gehörten. Ziel war es, Modellschulen aufzubauen, die als Prototypen für alle anderen technischen Schulen eines Landes dienen sollten. Doch die Initialzündung blieb aus, vor allem weil das deutsche Konzept viel zu teuer war.
Trotz umfangreicher entwicklungspolitischer und reformpädagogischer Debatten hatten sich die Bildungsprogramme bis weit in die achtziger Jahre hinein kaum geändert. Weiterhin stand die Ausbildung in modernen technischen Berufen für den industriellen Aufbau im Vordergrund. Erst mit dem Sektorkonzept von 1992, nach dem sich auch heute noch die Planungen richten sollen, wurde eine programmatische Wende eingeleitet. Die berufliche Bildung galt nicht mehr ausschließlich als ein Mittel zur Bildung von so genanntem Humankapital und als Instrument zur Qualifizierung der von der Industrie benötigten Fachkräfte, sondern auch als ein Mittel zur persönlichen Entfaltung des Menschen. Der parallelen Wirtschaftsstruktur eines formellen und eines informellen Sektors in den Entwicklungsländern soll jetzt endlich Rechnung getragen werden: Neben praxisorientierter Ausbildung zu Fach- und Führungskräften gibt es jetzt auch spezifische Ausbildungsangebote für Menschen, die im informellen Sektor ihr Brot verdienen müssen.
In der Förderpraxis hatte sich schon Mitte der achtziger Jahre ein Wandel vollzogen: Zunehmend hatte die berufliche Ausbildungsförderung versucht, die Betriebe in die Ausbildung zu integrieren. Die Deutschen besannen sich auf ihre eigenen guten Erfahrungen mit der dualen Berufsausbildung in Schule und Betrieb und erhoben das duale System fortan zum Leitbild ihrer Förderpolitik. Während sich die Entwicklungspolitiker in den achtziger und auch noch Anfang der neunziger Jahre auf die Fahnen schrieben, das gesamte duale Berufsbildungssystem - natürlich in einer an die Verhältnisse in den Ländern angepassten Form - zu übertragen, geht es heute - die Erfahrung macht bescheidener - eher um die Integration einzelner Elemente der dualen Ausbildung in das bestehende Bildungssystem. In dieser Phase gewann erstmals der Systemansatz an Bedeutung: Die Projekte sollten nicht nur einzelne Modellschulen fördern, sondern auf nationaler Ebene Ausbildungssysteme reformieren. Evaluationen (die Bewertungen) der Programme (siehe Stockmann 1996) haben gezeigt, dass dieser hohe Anspruch bisher nur ansatzweise verwirklicht werden konnte. Nach wie vor ist bei den in die Praxis umgesetzten dualen Modellen der staatliche Einfluss vorherrschend. Die Privatwirtschaft ist dagegen nur schwach in die Steuerung und Kontrolle dieser Ausbildungsform eingebunden.
Es ist auch deshalb schwierig, duale Systemelemente in bestehende berufliche Ausbildungssysteme zu integrieren, weil nur wenige Unternehmen ein Interesse an längeren Ausbildungszeiten zeigen. Statt dessen haben die Betriebe ganz andere Prioritäten.
Schließlich ist das Risiko zu bedenken, dass die Reform der Berufsausbildung sozialen Sprengstoff in die Betriebe tragen kann: Der gut ausgebildete Lehrling weiß unter Umständen mehr als sein Meister und möchte deshalb auch besser bezahlt werden. Oder es kann passieren, dass ein nach dem dualen oder vollschulischen Berufskonzept ausgebildeter Facharbeiter kaum zu integrieren ist. Diese Gefahr besteht vor allem dann, wenn der Betrieb extrem arbeitsteilig organisiert ist, um den bisherigen Mangel an Fachkräften auszugleichen, wenn jeder also nur Kompetenz für wenige Vorgänge mitbringen muss. Die Folge kann sein, dass Unternehmen einerseits das Kenntnis- und Fähigkeitspotenzial dieser Fachkräfte gar nicht ausschöpfen können und andererseits die Facharbeiter sich unter Wert verkaufen müssen und unzufrieden sind.
Wenn also ein Reformkonzept auf Dauer in der Praxis funktionieren soll, muss es an die vorherrschenden sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst sein. Das ist eigentlich seit altersher bekannt und bestätigt sich hier wieder einmal. Die Konzentration allein auf die berufliche Langzeitausbildung und die Reform von Berufsbildungssystemen birgt die Gefahr, dass andere (auch im Sektorkonzept von 1992 genannte) Ziele vernachlässigt werden: Auch für Menschen mit nur geringer schulischer Vorbildung und für das Heer von Arbeitslosen müssen Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen werden. Ferner sollte ein breit gefächerter privater Markt für Ausbildung gefördert werden.
In einer international immer stärker verflochtenen Wirtschaft wachsen die Anforderungen an die Berufsbildung. Das "Gewusst wie" wird immer wichtiger. Nicht zuletzt verbreitet sich die Erkenntnis, dass Entwicklung auf Dauer sozial und ökologisch verträglich sein muss. Darauf antwortet die deutsche Berufsbildungsförderung mit einem breit gefächerten Angebot: Da werden etwa in der so genannten "Finanziellen Zusammenarbeit" der Bau und die Ausstattung von Fort- und Ausbildungsstätten finanziert. Und die "Technische Zusammenarbeit", in der Menschen und Organisationen in den Partnerländern gefördert werden, hat die Erfahrungen aus der Förderung von Einzelprojekten genutzt, um ein Instrumentarium zu schaffen, das unter anderem Systementwicklung, Ausbau institutioneller Kapazitäten, Planung und Aufbau von Berufsbildungsinstitutionen und die Förderung benachteiligter Gruppen umfasst. Für die Aus- und Fortbildung von Fach- und Führungskräften aus Entwicklungsländern sorgen Organisationen wie die "Internationale Weiterbildung und Entwicklung GmbH" (InWEnt) und der "Deutsche Akademische Austausch Dienst" (DAAD). Vom "Deutschen Entwicklungsdienst" (DED) und dem "Centrum für Internationale Migration und Entwicklung" (CIM) werden Entwicklungshelfer und berufserfahrene Fachkräfte an Organisationen in Ländern des Südens vermittelt, um dort Personalengpässe zu überbrücken. Hinzu kommen nichtstaatliche Organisationen, die sich etwa durch Systemberatung (wie die Hanns-Seidel-Stiftung) oder zur Armutsbekämpfung (etwa die Kirchen) in der beruflichen Bildung engagieren.
Die Berufsbildung wird dabei zunehmend auf die Weise gefördert, dass Partnerorganisationen im Süden befähigt werden, flexibel und angemessen auf die Veränderungen der Leistungsanforderungen an Berufliche Bildung reagieren zu können, während früher lediglich Ausbilder für Lehrlinge geschickt wurden.
Die beteiligten Organisationen haben sich in letzter Zeit bemüht, sich besser zu vernetzen, um ein gemeinsames Ziel zu verfolgen: die Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung. Die Berufsbildung ist dabei in den neuen entwicklungspolitischen Schwerpunkten des deutschen Entwicklungsministeriums (BMZ) mit der Bezeichnung "Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft" (WiRAM) eingebunden. Angestrebt wird damit eine soziale und ökologische Marktwirtschaft, die auf Dauer für ein ökologisch verträgliches Wirtschaftswachstum sorgt und so einen Beitrag zur Armutsbekämpfung leistet. Dabei soll dem Privatsektor, dem Wettbewerb und der Teilprivatisierung öffentlicher Dienstleistungen besonderes Gewicht gegeben und gleichzeitig Chancengleichheit, Verteilungsgerechtigkeit und soziale Partnerschaft gefördert werden. Eine umfassende Entwicklungspolitik in diesem Sinne will nicht mehr an isolierten Symptomen herumdoktern, sondern entwicklungshemmende Strukturen verändern.
Der Erfolg der Berufsbildungsförderung soll dann daran gemessen werden, "ob und wie weit es gelingt, dauerhafte und auch im Einzelfall nachweisbare positive Beschäftigungseffekte zu erreichen", wie es die Fachlichen Leitlinien der "Gesellschaft für technische Zusammenarbeit" (GTZ) zur Beruflichen Bildung formulieren. Das schließt ein, die Berufsbildung im informellen Sektor zu fördern und die Arbeit mit anderen Politikfeldern wie Industrie- und Wirtschaftsförderung, Regionalentwicklung und Arbeitsmarktpolitik zu koordinieren. Nicht zuletzt sollen dafür der Staat und die Privatwirtschaft im Rahmen von Public Private Partnerships (ppp) zusammenarbeiten.
Die neue Ausrichtung der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit und die Integration der Berufsbildungsförderung in WiRAM mag zwar auf dem Papier überzeugend klingen, aber an dieser Stelle kann nur ausdrücklich gewarnt werden: Die Berufsbildung wird mit den neuen Ansprüchen und Forderungen vollkommen überfrachtet und die Zusammenarbeit letztlich erschwert. Wird die Berufsbildungsförderung auf ein Handlungsfeld von WiRAM reduziert, wird ihr genau die Flexibilität geraubt, die notwendig ist, um erfolgreich zu sein.
Die vielleicht wichtigste Lehre aus 40 Jahren Entwicklungszusammenarbeit ist so einfach wie wichtig: Entwicklungspolitische Konzepte müssen an die kulturellen, sozialen, politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse eines Landes angepasst sein. Deshalb müssen Konzepte für die Berufsbildung in einem spezifischen Land keineswegs gleichzeitig der Wirtschaftsreform und dem Aufbau der Marktwirtschaft - entsprechend der Prinzipien von WiRAM - dienen. Auch wenn wir sehr gute Argumente für diese Art von Wirtschafts- und Gesellschaftsform haben, kann es doch nicht in erster Linie darum gehen, unsere ordnungs- und entwicklungspolitischen Ideen zu exportieren. Erfolgreiche Entwicklungspolitik muss sich an den Zielhierarchien der Partnerländer ausrichten.
Ein überzogener normativer Anspruch dagegen widerspricht dem Prinzip der Partnerorientierung. Zudem besteht die Gefahr, dass eine Gestaltungskraft suggeriert wird, die gar nicht eingelöst werden kann. WiRAM ist so komplex, dass gar nicht alle Handlungsfelder und -ebenen bedient werden können - so wünschenswert dies auch wäre. Allein um den Aspekt der Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung voranzutreiben, müssten mehrere Ministerien, nachgeordnete Organisationen und die Unternehmen und Verbände der Privatwirtschaft koordiniert werden.
Woher soll diese Steuerungskompetenz auf einmal kommen? In den meisten Ländern, in denen Berufsbildungsförderung geleistet wird, sind kaum das Erziehungs- und das Arbeitsministerium zur konstruktiven Zusammenarbeit zu bewegen. Das eigene Leistungsprofil wird unglaubwürdig, wenn mit Hilfe multisektoraler Definitionen eine Gestaltungskompetenz vorgespielt wird, die in der Realität nicht eingelöst werden kann.
Eine zentrale Erkenntnis der Entwicklungszusammenarbeit ist, dass Geberorganisationen nur einen strukturell beschränkten Beitrag zur Lösung von Systemproblemen leisten können, und das auch nur dann, wenn dieser systematisch eingepasst ist und dem Willen und den Bedürfnissen der beteiligten Interessengruppen entspricht. Es nützt nichts, noch so tolle, im eigenen Land erprobte Konzepte - seien es die duale Berufsausbildung oder die in WiRAM festgesetzten Marktwirtschaftsprinzipien - vor sich herzutragen. Es gilt, die realen Verhältnisse in den Entwicklungsländern zu erkennen. Es gilt, die Anfragen der Entwicklungsländer um Unterstützung ernst zu nehmen.
Die neuen Anforderungen an die Berufsbildungsförderung sind deshalb im Grunde immer noch die alten: Vernetzte und aufeinander abgestimmte Programme sind wünschenswert, doch sie müssen auch mit den Zielen des Partners, seinen institutionellen und organisatorischen Fähigkeiten und den vorherrschenden sozio-kulturellen Werten, Normen und Strukturen in Einklang stehen.
Bevor man also mit Programmen der Berufsbildung in einem anderen Land beginnt, sollte das dortige Umfeld gründlich untersucht werden, und wenn die Programme schon laufen, sind Begleitstudien und Erfolgskontrollen unverzichtbar. Wo erst das Berufsbildungssystem verändert werden muss, um eine gute Ausbildung zu ermöglichen, wird eine Systemberatung wenig bewirken, wenn sie nicht von Modellprojekten begleitet wird, die mögliche Erfolge anschaulich demonstrieren. Zudem werden für eine Systemveränderung leistungsfähige Institutionen und qualifiziertes Personal benötigt, so dass auch der Aufbau solcher Institutionen und eine entsprechende Schulung gefördert werden müssen.
Das inzwischen häufig angewendete Prinzip des basket funding eröffnet bessere Möglichkeiten zur Koordination der Fördermaßnahmen: Dabei füllen die Geber einen gemeinsamen "Korb", aus dem dann gemäß der Prioritäten des Empfängers die einzelnen Dienste finanziert werden können. Wer dann ein klares Konzept und Profil der Berufsbildung anbieten kann, hat gute Chancen, den Zuschlag zu bekommen - allerdings nur dann, wenn die Berufsbildungsförderung auch einen eigenständigen Stellenwert hat und nicht nur ein Element im Pauschalangebot von WiRAM ist und wenn sie auf den in der Entwicklungszusammenarbeit gesammelten Erfahrungen aufbaut und die örtlichen Rahmenbedingungen berücksichtigt.
Die Berufsbildungsförderung muss dabei den Strukturveränderungen auch in den Volkswirtschaften des Südens Rechnung tragen; sie darf sich nicht länger auf den industriellen und technisch-gewerblichen Sektor konzentrieren. Denn auch Entwicklungsländer wandeln sich zu Dienstleistungsgesellschaften. Die Förderung dieses tertiären Sektors ist übrigens zumeist gleichzeitig auch Frauenförderung. Es gibt inzwischen viele Partneranfragen - etwa nach Qualifizierung in der Tourismusbranche -, die leider von der Berufsbildungsförderung bisher noch weitgehend ignoriert werden.
Die Aufgaben für die Berufsbildung - so zeigt sich an den geschilderten Problemen - sind in den letzten Jahren größer und schwieriger geworden. Im Gegensatz dazu gibt es aber weniger Geld für die Berufsbildungsförderung. Nicht nur die Etats für Berufsbildungsprojekte wurden gekürzt. Die GTZ etwa hat auch ihre Planungs- und Entwicklungsabteilung, also ihre zuständige Fachabteilung, immer weiter ausgedünnt. Die Dezentralisierung der Strukturen hat zudem zu einer Zersplitterung des fachlichen Know-hows geführt, die trotz aller modernen Kommunikationstechnik nicht aufgefangen werden konnte. Die Vorstellung, man könne sich fachliches Wissen im Bereich der Berufsbildungsförderung (oder in anderen Förderbereichen) einfach von außen hin zukaufen, ist irrig. Wer dies glaubt, unterschätzt die Expertise und den über Jahrzehnte in der GTZ angehäuften Erfahrungsschatz. Dieser Verlust an Kompetenz ist um so schwerwiegender als die deutsche Berufsbildungsförderung mit ihrer dualen Orientierung im Kreuzfeuer von Geberorganisationen anderer Länder liegt, die andere Konzepte bevorzugen.
Mittlerweile fehlt in Deutschland ein Zentrum, das die Praxiserfahrungen deutscher Geber- und Durchführungsorganisationen übergreifend systematisiert und anhand dieser Erfahrungen Konzepte weiterentwickelt. Ein Kompetenzzentrum, das die theoretischen und methodischen Grundlagen auf der Basis umfassender Programmevaluationen weiterentwickelt, wird aber in Deutschland dringend benötigt, um der Berufsbildungsförderung - einst das Paradepferd der deutschen Entwicklungszusammenarbeit - wieder eine klare Richtung und den nötigen fachlichen Rückhalt zu geben.
Literatur
Karl Frey, Stefanie Krapp und Reinhard Stockmann: Perspektiven der ZGB-Programmarbeit. Gutachten im Auftrag der Deutschen Stiftung für Entwicklung (DSE) und der Zentralstelle für Gewerbliche Berufsförderung (ZGB), 2002
Klaus-Dieter Meininger und Peter-Michael Schmidt: Entwicklungszusammenarbeit auf dem Gebiet der Beruflichen Bildung. In: Wirtschafts- und Berufserziehung, Jg. 54, 2002
Reinhard Stockmann: Die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe. Eine Evaluation der Nachhaltigkeit von Programmen und Projekten der Berufsbildung, Opladen 1996
Manfred Wallenborn: Zehn Jahre "Sektorkonzepte Berufliche Bildung" - Von der Fortbildung zur internationalen Personalentwicklung. In: DSE (Hg.): Internationale Personalentwicklung in der beruflichen Bildung. DSE, Mannheim 2002
aus: der überblick 01/2003, Seite 57
AUTOR(EN):
Reinhard Stockmann :
Prof. Dr. Reinhard Stockmann ist Leiter des "Centrums für Evaluation" (www.ceval.de) an der Universität des Saarlandes. Zu seinen Schwerpunkten zählen die Themen Bildung, Arbeit und Entwicklungsländer. Sein neuestes Buch zum Thema Berufsbildung ist im Westdeutschen Verlag unter dem Titel "Wirksamkeit Deutscher Berufsbildungszusammenarbeit: Ein Vergleich staatlicher und nicht-staatlicher Programme in der Volksrepublik China" im Jahr 2000 erschienen.