Von der Rassen- zur Klassengesellschaft
Die Abschaffung der Apartheidgesetze hat die Bürgerinnen und Bürger Südafrikas zwar rechtlich gleichgestellt, doch die Folgen der jahrzehntelangen Privilegierung der weißen Minderheit prägen auch heute noch die soziale Sicherung. Reformen sind geplant, sie stoßen aber an finanzielle Grenzen.
von Jürgen Stetten
Wenn Thabo Mbeki, Südafrikas Präsident, über das schwere Erbe von Apartheid spricht, benutzt er gerne das Bild der "zwei Nationen" – die eine reich und überwiegend weiß und die andere arm und überwiegend schwarz. Auf den ersten Blick scheint dieses Bild auch eine zutreffende Charakterisierung für das südafrikanische System der sozialen Sicherung zu sein. Denn auf der einen Seite gibt es ein beitragsfinanziertes System privater Absicherung und auf der anderen Seite die staatliche Grundsicherung. Zwischen beiden Zweigen der sozialen Sicherung liegt eine tiefe Kluft, die ihren Ursprung im Apartheidsystem hat.
Bei näherem Hinsehen stellt man jedoch fest, dass die nach wie vor bestehende Teilung des Landes nur noch zum Teil mit der Hautfarbe zu tun hat. Sieben Jahre nach den ersten demokratischen Wahlen gehört die Diskriminierung auf Grund der Rassenzugehörigkeit der Vergangenheit an. Besonders bemerkenswert ist, dass die Mittelschicht des Landes, der früher ausnahmslos Weiße angehörten, heute zur Hälfte aus schwarzen Südafrikanern besteht. Einer der wesentlichen Gründe dafür ist die gezielte Rekrutierung schwarzer Südafrikaner für Fach- und Führungspositionen.
Anders sieht die Situation am unteren Ende der Einkommensskala aus. Etwa die Hälfte aller Südafrikaner hat pro Kopf und Monat weniger als 140 Mark in der Haushaltskasse. Mehr als ein Drittel der Bevölkerung gilt offiziell als arm. Der überwiegende Teil der Armen sind schwarze Südafrikaner. Die Chancen, dass sich ihre Situation in Kürze verbessert, stehen nicht gut. Die größte Hürde sind die überwiegend schlechte Schulausbildung und das geringe Qualifikationsniveau derjenigen, die zu Apartheidzeiten die sogenannte Bantu Education, das minderwertige Bildungssystem für Schwarze, durchlaufen mussten. Wie in Europa nimmt die Zahl der Stellen für unqualifizierte Arbeitskräfte ständig ab. Und die wenigen Sektoren, in denen die Wirtschaft des Landes wächst und Arbeitsplätze schafft, verlangen hochqualifizierte Fachkräfte. Die Folge: Etwa ein Drittel der Erwerbsbevölkerung ist arbeitslos, viele von ihnen seit Jahren. Und selbst wer einen Job hat, hat es damit keineswegs geschafft. Wer ein Dasein als Landarbeiter oder Hausangestellte fristet, muss häufig mit weniger als umgerechnet 200 Mark pro Monat auskommen und gehört zur Gruppe der working poor.
Vor diesem Hintergrund sprechen kritische Stimmen davon, dass der Rassenkonflikt durch den Klassenkonflikt ersetzt worden sei. Umso wichtiger sei es, dass der Staat kurzfristig etwas gegen die sozialen Ungleichgewichte tue. Der beste Weg sei der Ausbau des Systems der sozialen Sicherung.
Das soziale Netz des Landes hat seine Wurzeln im Apartheidsystem. Um die große Zahl weißer Südafrikaner, die keinen gut bezahlten Job in einem der Konzerne oder beim Staat hatten, gegen soziale Risiken abzusichern, schuf das Apartheidregime einen "Wohlfahrtsstaat für Weiße". Im Zentrum stand ein weit verzweigtes System von Sozialhilfeleistungen, das in den letzten Jahren des Apartheidsystems auf die gesamte Bevölkerung ausgedehnt wurde. Große Teile des heutigen Systems stammen noch aus dieser Zeit.
Im Mittelpunkt steht die steuerfinanzierte Alterssicherung. Sie zahlt Frauen ab 60 und Männern ab 65 Jahren eine monatliche Rente in Höhe von umgerechnet 150 Mark. Angesichts des sehr geringen Durchschnittseinkommens ist dieser Betrag durchaus von Bedeutung. Wie gravierend die Armut im Alter ohne die Sozialhilfe wäre, zeigt sich darin, dass die Altersrente, die einkommensabhängig gewährt wird, mehr als 90 Prozent der schwarzen Südafrikaner zusteht. Obwohl es sich um eine Alterssozialhilfe handelt, wirkt sie im Kontext von intakten Großfamilien wie eine allgemeine Sozialhilfe. Auf den ersten Blick überraschend ist, dass hiervon vor allem Kinder profitieren. Dies hat damit zu tun, dass zwei Drittel aller Kinder, die aus Familien mit niedrigen Einkommen stammen, bei ihren Großeltern aufwachsen. Studien haben gezeigt, dass Kinder, die in Rentnerhaushalten aufwachsen, besser ernährt werden als Kinder in Haushalten ohne Rentner.
Das zweite Element der Sozialhilfe ist ein bei Bedürftigkeit gewährtes Kindergeld, das umgerechnet zwischen 30 und 50 Mark pro Monat beträgt. Obwohl dieses Kindergeld in der jetzigen Form bereits seit mehreren Jahren gezahlt wird, kommt es nur der Hälfte derjenigen, denen es zusteht, zugute. Der Grund ist die erforderliche Feststellung der Bedürftigkeit. Zwar gibt es auch bei der Altersrente theoretisch einen Bedürftigkeitstest. In der Praxis wird die Rente jedoch jedem schwarzen Südafrikaner gewährt, der die Altersgrenze erreicht hat und einen entsprechenden Antrag stellt. Anders beim Kindergeld: Hier wurde die Feststellung der Bedürftigkeit zu einer ernsthaften praktischen Hürde aufgebaut, die nur von der Hälfte der Zielgruppe genommen wird.
Ein weiteres Element der steuerfinanzierten sozialen Sicherung ist der staatliche Gesundheitsdienst. Südafrika verfügt über ein relativ dichtes Netz an Krankenhäusern und Gesundheitsstationen, die Leistungen kostenlos oder gegen eine geringe Gebühr abgeben. Dass sich das staatliche System medizinischer Grundversorgung im internationalen Vergleich sehen lassen kann, zeigte die kürzlich in der Provinz Kwazulu-Natal ausgebrochene Cholera-Epidemie. Laut Angaben der Weltgesundheitsorganisation WHO liegt die Sterberate auf einem extrem niedrigen Niveau, was in erster Linie ein Verdienst der flächendeckenden Versorgung mit Gesundheitsstationen und Krankenhäusern ist. Was die Cholera-Epidemie aber leider ebenfalls zeigt, sind die gravierenden Mängel in der Versorgung mit Trinkwasser. Zwar hat die Regierung im Jahre 1994 als Teil des Reconstruction and Development Programme ein ehrgeiziges Programm zum Ausbau der sozialen Infrastruktur aufgelegt. Aber gerade bei der Wasserversorgung hapert es in puncto Koordinierung und Nachhaltigkeit.
Unter ähnlichen Problemen leidet das staatliche Wohnungsbauprogramm. Mit Hilfe großzügiger Wohnungsbauzuschüsse wurden in den letzten Jahren mehr als eine Million Häuser gebaut. Der Haken: In vielen der schnell hochgezogenen Stadtvierteln mit Schlichtwohnungen fehlt es an der nötigen sozialen Infrastruktur.
Neben dem staatlichen sozialen Netz gibt es in Südafrika ein extensives System privater Versicherungen, das angelsächsisch geprägt ist. Es wird vor allem von der Mittelschicht des Landes in Anspruch genommen, zu der etwa ein Fünftel der Bevölkerung gehört.
Gegen Risiken im Krankheitsfall schützen private Krankenversicherungen. Es gilt das Prinzip der Freiwilligkeit. Wie hoch und wie weit man sich absichern will, hängt vom Portmonee und von der individuellen Risikobereitschaft ab. Die südafrikanische Versicherungswirtschaft hält eine breite Palette von Versicherungsprodukten bereit. Wer für einen der großen Konzerne arbeitet, erhält in der Regel eine Art Rundumschutz, der durch Gruppenversicherungsverträge gewährleistet wird. Wer für eine kleinere Firma arbeitet, muss sich individuell versichern und wird dabei mehr oder weniger großzügig von seinem Arbeitgeber unterstützt.
Das Modell privater Krankenversicherungen ist, wie auch in anderen Ländern, nicht ohne Tücken. Der Versicherungsmarkt ist voller Mogelpackungen. Wer nicht aufpasst, dem drohen hohe Beiträge und/oder ein geringer Leistungsumfang. Außerdem macht sich der in der privaten Versicherungswirtschaft ohnehin vorhandene Trend zur Entsolidarisierung in letzter Zeit verstärkt bemerkbar. Wer zu Risikogruppen gehört, zahlt hohe Prämien. Besonders hart trifft das die stark wachsende Zahl von Südafrikanern, die sich mit dem HI-Virus infiziert haben. Wenn der obligatorische AIDS-Test positiv ausfällt, wird man entweder erst gar nicht in eine Versicherung aufgenommen oder nachträglich ausgeschlossen. Die Klage von Betroffenen, die in dieser Praxis einen Verstoß gegen die in der Verfassung verankerten Menschenrechte sehen, wurde von den Gerichten abgewiesen.
Ebenfalls angelsächsisch geprägt ist die Absicherung im Alter, für die es private Versicherungen gibt. Genau genommen handelt es sich nicht um Rentenversicherungen, sondern um Anspar- und Vermögenspläne. Das so gebildete Kapital soll am Ende des Erwerbslebens für den Lebensunterhalt sorgen. Auch hier übernimmt der Arbeitgeber den größten Teil der Beiträge. Wie in anderen Ländern mit kapitalgedeckten Versicherungsmodellen haben sich auch in Südafrika über die Jahre riesige Pensionsfonds gebildet. Aber auch in diesem Versicherungszweig ist nicht alles Gold was glänzt. Unzureichende Regulierungen und Kontrolle haben in den letzten Jahren zu einem Wildwuchs von Versicherungsprodukten mit zweifelhaftem Wert geführt.
Ein Mittelding im System der sozialen Sicherung ist die Arbeitslosenversicherung. Hierbei handelt es sich um eine beitragsfinanzierte Pflichtversicherung, deren Architektur ebenfalls noch auf das Apartheidsystem zurückgeht. Anders als etwa in Deutschland zahlt nur ein relativ kleiner Anteil der Erwerbstätigen in das System ein. Niedrige und höhere Lohn- und Gehaltsgruppen sind ausgeschlossen. Die ursprüngliche Zielgruppe der Arbeitslosenversicherung sind Frauen während des Mutterschutzes und sogenannte Sucharbeitslose. Für Personen, die längerfristig arbeitslos sind, bietet das System keine Absicherung.
Die Sozialpolitik gehört zu den wenigen Bereichen, in denen nach den ersten demokratischen Wahlen im Jahre 1994 keine radikalen Reformen eingeleitet wurden. Die Ursachen sind vielfältig. Der wichtigste Reformschritt, die Ausweitung der staatlichen Rente auf die schwarze Bevölkerung, wurde bereits vor 1994 vollzogen. Auch deshalb gehörte das Sozialministerium zu den Ressorts, die im Zuge der Regierung der Nationalen Einheit zunächst von einem Minister der alten Apartheid-Partei geführt wurden. Aber auch später, als mit Geraldine Fraser-Moleketi erstmals eine Politikerin des Afrikanischen Nationalkongresses (ANC) das Ressort übernahm, gelang es nicht, das traditionell schwache Ministerium aufzuwerten. Erst Minister Zola Skweyiya, der 1999 ins Amt kam und dem die Sozialpolitik ein persönliches Anliegen zu sein scheint, hat einen klaren Reformkurs eingeschlagen. Zwar kämpft auch er mit den Widrigkeiten dieses Politikbereichs. Denn obwohl er die Federführung für die gesamte Sozialpolitik hat, ist er genau genommen nur für die staatliche Rente und das Kindergeld zuständig. Hinzu kommt, dass die Ausgaben in diesen beiden Bereichen zwar erheblich sind, aber über die Zuweisungen an die Provinzen finanziert werden. Das direkte Budget des Sozialministers ist eher gering. Organisatorische Schwäche und geringe Budgetmacht erschweren die Abstimmung mit anderen Ressorts (Finanzen, Arbeit, Gesundheit und Verkehr).
Der größte Gegenspieler des Sozialminis-ters ist der Finanzminister. Aus Angst vor hohen Mehrausgaben hat er bereits mehrfach versucht, die Reformdebatte im Keim zu ersticken. Zur Rechtfertigung verweist er gerne auf internationale Vergleiche, wonach Südafrika bei den relativen Ausgaben für Soziales zur Spitzengruppe gehört. Demnach befinde sich Südafrikas Wirtschaftsleistung auf der Höhe von Ländern wie Kolumbien. Der Anteil der Ausgaben für Soziales seien jedoch fast so hoch wie in manchen Ländern Skandinaviens. Eine Steigerung der Ausgaben sei nicht zu verkraften. Reformen sollten sich darauf konzentrieren, die Effizienz von bestehenden Programmen zu verbessern.
In der Tat hapert es in vielen Bereichen bei der Umsetzung. So funktioniert die Beantragung und Auszahlung der Sozialhilfe zwar in den Städten des Landes recht gut. Auf dem Land stößt jedoch eine schwache und zum Teil auch korrupte Bürokratie an ihre Grenzen. Verzögerungen in der Auszahlung und Fehlentscheidungen bei der Antragsbearbeitung sind die Folge. Über ähnliche Probleme klagt der staatliche Gesundheitsdienst. Dort, wo es genügend Ärzte gibt, fehlt die nötige technische Ausstattung. Und dort, wo die erforderliche Infrastruktur existiert, mangelt es an Personal.
Die Probleme im südafrikanischen System der sozialen Sicherung gehen aber über mangelnde Effizienz weit hinaus. Größte Schwäche ist die durch den Dualismus des sozialen Systems zementierte Zweiklassengesellschaft. Besonders deutlich wird dies bei der
Gesundheitsversorgung. Während sich etwa in Deutschland die Gesundheitsversorgung eines Sozialhilfeempfängers kaum von der eines Arbeitnehmers mittleren Einkommens abweicht, gibt es in Südafrika eine gewaltige Kluft zwischen staatlicher und privater Versorgung. Ob man zu einer Operation in ein staatliches Krankenhaus gehen muss oder ob einem die private Krankenversicherung den Gang in eine private Klinik ermöglicht, kann im Extremfall zwischen Leben und Tod entscheiden. Die Ungleichgewichte in diesem System spiegeln sich auch in den Köpfen der Menschen wider. Während die Mehrheit der Bevölkerung auf das soziale Netz zurückgreift, wird es von einer Minderheit, die in der Regel nicht auf diese Leistungen angewiesen ist, finanziert. Letztere Gruppe unterstützt die Sozialleistungen des Staates nicht aus wohlverstandenem Eigeninteresse, sondern aus übergeordneten Gründen und sieht in ihnen oft nicht viel mehr als ein notwendiges Übel. Eine weitere Schwachstelle sind die großen Lücken im sozialen Netz. Während für Kinder und Alte gesorgt wird, gibt es für Langzeitarbeitslose keinerlei staatliche Unterstützung.
Vor dem Hintergrund der offenkundigen Defizite des bestehenden Systems hat Sozialminister Skweyiya im Jahre 2000 eine Reformkommission ins Leben gerufen. Sie wird von Viviene Taylor, Professorin an der Universität Kapstadt, geleitet und soll auf der Basis einer umfassenden Bestandsaufnahme bis Mitte 2001 Reformvorschläge erarbeiten.
Ein zentrales Thema der bisherigen Diskussion der Taylor-Kommision ist die Integration der beiden Zweige des Systems. Ein erster Schritt in diese Richtung ist die geplante Ausweitung der Arbeitslosenversicherung. Die Gruppe der Pflichtversicherten soll nach oben ausgedehnt werden. Für untere Einkommensgruppen soll die Möglichkeit zur freiwilligen Mitgliedschaft eingeführt werden. Eine wesentlich radikalere Reformoption, die jedoch zum jetzigen Zeitpunkt kaum realisierbar wäre, ist die Einführung von beitragsfinanzierten Pflichtversicherungen in den Bereichen Gesundheit und Rente.
Das zweite Reformfeld sind Verbesserungen im staatlichen Zweig des Systems. Dringend veränderungsbedürftig ist die regional ungleiche und insgesamt schlechte Sozialhilfeverwaltung. Ein mögliches Reformelement sind lokale One Stop Shops, Büros, bei denen alle Arten von Anträgen gestellt werden können. Sie sollen das System einfacher und bürgernäher machen. Ebenfalls diskutiert wird die Auslagerung der Sozialhilfeverwaltung in öffentlich-rechtliche Einrichtungen.
Äußerst umstritten ist das dritte Reformfeld. Hierbei geht es um die Frage, inwieweit der Umfang der staatlichen Transferleistungen erhöht und Versorgungslücken geschlossen werden können. Ein Vorschlag, der in diesem Zusammenhang seit langem diskutiert wird, ist die Einführung einer Art allgemeinen Bürgergeldes. Es würde jedem zustehen und damit auch diejenigen erfassen, die bislang außen vor bleiben.
Das letzte Reformfeld sind Verbesserungen im privaten Zweig des Systems. Zwar bieten die zahlreichen privaten Renten- und Krankenversicherungsträger ein Leistungsniveau, das wesentlich über dem des staatlichen Systems liegt. Aber auch im privaten Bereich wird über Probleme geklagt. Die Vielzahl der Versicherungsträger und –modelle lädt zu Missbrauch ein. Verbraucherschutz wird klein geschrieben. Experten fordern schärfere Kontrollen und eine Neuregulierung des Sektors.
Noch ist unklar, in welche Richtung die Vorschläge der Taylor-Kommission gehen werden. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass der Schwerpunkt auf Reformen im staatlichen Zweig des Systems liegen wird. Von einem integrierten System – zentraler Bestandteil jeder sozialen Marktwirtschaft – ist Südafrika noch weit entfernt. Wie tief verwurzelt die südafrikanische Zweiklassengesellschaft nach wie vor ist, zeigen die öffentlichen Anhörungen der Taylor-Kommission. Nachdem die Vertreter der privaten Wirtschaft zu den allgemeinen Anhörungen nicht erschienen waren, wurde für sie eine separate Veranstaltung durchgeführt. Die dort geführte Debatte geriet zum bloßen Schlagabtausch. Die Wirtschaft interessiere sich nicht für die sozialen Themen, so die eine Seite. Die Regierung ignoriere die Interessen der privaten Versicherungs- und Anlagebranche, so die andere Seite. Wo es um handfeste Interessen geht, helfen Töne der Versöhnung nicht weiter.
aus: der überblick 01/2001, Seite 42
AUTOR(EN):
Jürgen Stetten :
Jürgen Stetten ist Volkswirt und arbeitet seit 1996 als Projektleiter im Büro der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) in Johannesburg, Südafrika. Die FES unterstützt seit mehreren Jahren Südafrikas sozialpolitischen Reformprozess.