Ein Streifzug durch die neuere Literatur zu NGOs
Untersuchungen über nichtstaatliche Organisationen kommen aus unterschiedlichen Denk- und Fachrichtungen je nachdem, auf welchen Tätigkeitsbereich von NGOs sie sich konzentrieren. Ihre Erfolge sind für viele Bereiche kaum genau zu messen, deshalb aber nicht unbedingt gering zu schätzen. Das zeigen insbesondere neue Studien über die Förderung der Zivilgesellschaft und die Einflussnahme auf die internationale Politik.
von Bernd Ludermann
Auf einem Streifzug durch die neuere Literatur über nichtstaatliche Organisationen (NGOs) kann man sich verlieren. Denn je nachdem, auf welchen Aspekt ihrer Tätigkeit man sich konzentriert, führen die Wege der Debatte in ganz unterschiedliche Richtungen.
An die erste Wegscheide führt die Frage, ob man sich vor allem für das Einwirken der NGOs auf wirtschaftliche und politische Entwicklungsprozesse in Ländern des Südens (und Ostens) interessiert oder für ihre Rolle in der internationalen Politik. Auf dem ersten Feld lassen sich grob drei Arbeitsfelder von NGOs unterscheiden: erstens Nothilfe - vor allem in Kriegen -, zweitens "klassische" Entwicklungshilfe sowie drittens die Demokratieförderung. Auf der internationalen Bühne treten NGOs als Anwälte gegenüber Staaten und multinationalen Institutionen auf, zum Beispiel für Menschenrechte, Friedenssicherung und Umweltschutz.
Zum Teil überschneiden sich diese Arbeitsgebiete, und viele NGOs sind auf mehreren tätig. Einige Grundprobleme tauchen überall auf, so die Frage nach dem Verhältnis zwischen NGOs im Süden und im Norden: sind sie gleichberechtigte Partner, oder geben NGOs aus dem Norden mit dem Geld auch die Richtung vor? Die Doppelrolle der NGOs als Dienstleister und politische Anwälte sowie ihr Verhältnis zu Staaten, die ihnen Zuschüsse zahlen, sind weitere vieldiskutierte Themen.
Auf jedem Tätigkeitsfeld treten aber auch besondere Probleme auf. Wer über die Rolle von NGOs in der Nothilfe nachdenkt, ist zum Beispiel schnell bei der Frage nach dem Wesen von Bürgerkriegen oder beim Streit über humanitäre Interventionen. Die Urteile über die Entwicklungsarbeit der NGOs sind geprägt von Vorstellungen über die Ursachen von Entwicklung und Unterentwicklung. Wer sich mit dem Beitrag von NGOs zur Demokratisierung in armen Ländern beschäftigt, landet bei Theorien über Staat und Demokratie in der Dritten Welt. Und die Frage nach der weltpolitischen Rolle von NGOs ist Teil der Debatte, inwieweit die Weltpolitik noch von Staaten bestimmt wird und wie internationale Regeln und Normen geschaffen werden. Mit diesen Themen beschäftigen sich jeweils besondere Denkschulen und Fachgebiete - von Entwicklungsethnologen über Friedensforscher bis zu Theoretikern der Weltgesellschaft. Sie bringen dabei ihre jeweiligen Theorien und Fachdebatten mit.
Ein guter Einstieg in die Entwicklungsarbeit von NGOs ist das Buch "The Alms Bazaar" von Ian Smillie. Smillie geht es um eine Gesamtsicht: Er stellt die NGOs in den Zusammenhang der Gesellschaft, aus der sie stammen, der staatlichen Entwicklungshilfe sowie der internationalen Politik. Und er führt den inzwischen gängigen Begriff "transnationale NGO" ein. Smillie bezeichnet damit die rund ein Dutzend größten Hilfswerke, die in mehreren Industriestaaten und zum Teil auch im Süden "Filialen" besitzen.
Die meisten Geber leiten heute mehr Mittel als früher über NGOs; besonders hoch ist der Zuschussanteil bei der Nothilfe. Vor diesem Hintergrund ist in der ersten Hälfte der neunziger Jahre eine Debatte über die Arbeit von NGOs entbrannt - genauer: mehrere Debatten. Eine betraf die Nothilfe. Ihr Ausgangspunkt war, dass Nothilfe stärker als früher direkt auf den Schauplätzen von Bürgerkriegen geleistet wird und zugleich Friedensforscher und Spezialisten für kriegsgeplagte Länder begannen, die Ökonomie solcher Kriege zu untersuchen. Das brachte die Fragen auf, ob Nothilfe dazu beiträgt, Kriege zu nähren, und - falls ja - wie das vermieden werden kann. Einen Einstieg in diese Debatte bietet das Themenheft von "der überblick" zu Katastrophenhilfe (Heft 1/99). Joakim Gundel hat in seiner Literaturübersicht die Argumente aufgelistet.
An die Entwicklungsarbeit der NGOs wurden teilweise andere Fragen gestellt. Hier ging es zum einen um die angeblichen Vorzüge der NGOs gegenüber staatlichen Agenturen: Arbeiten sie wirklich kostengünstiger, erreichen sie die Armen besser? Zum anderen rückten Anfang der neunziger Jahre die wachsende Zahl der NGOs aus dem Süden in den Blick (sie spielen in der Entwicklungsförderung eine viel größere Rolle als in der Nothilfe): Ist das als Zeichen des demokratischen Aufbruchs zu werten? Auf beide Fragen gibt das Buch von Hanisch und Wegener skeptische Antworten. Und Dieter Neuberts umfangreiche Studie zeigt unter anderem, dass die meisten einheimischen NGOs in Kenia und Ruanda in der ersten Hälfte der neunziger Jahre Produkte der Entwicklungshilfe und nur die kirchlichen zum Teil in der Gesellschaft verankert waren.
Sehr kritische Beiträge kamen aus den Reihen von NGOs selbst. Der Sammelband von Edwards und Hulme geht auf Tagungen des britischen Hilfswerks Save the Children Fund zurück; Deborah Eade hat Aufsätze aus der Zeitschrift von Oxfam zusammengestellt. John Saxby ordnet in dem Band von Sogge sehr nützlich die Hilfswerke nach ihrer Kombination der vier Finanzquellen Spenden, Mitgliedsbeiträge, Staatszuschüsse und Stiftungsvermögen. In allen drei Büchern tritt das Unbehagen über die korrumpierende Wirkung des Geldes, vor allem der staatlichen Zuschüsse, in den Vordergrund: Werden die NGOs zu bloßen Abwicklern im Dienste der Geber?
Laut Smillie hängen nicht nur NGOs vom Geld der Geber ab, sondern umgekehrt auch die Geber von NGOs: Ohne die könnten sie ihre Entwicklungs- und Nothilfe gar nicht mehr abwickeln. Edwards dagegen fürchtet, dass staatliche Zuschüsse die NGOs im Norden politisch zähmen, während sie im Süden dazu beitragen, dass einige hoch geförderte NGOs sich von der Basis entfremden. In der Themenausgabe der Zeitschrift "Third World Quarterly" über NGOs fragen er, Alan Fowler, Peter van Tuijl und andere daher nach der Zukunft der NGOs jenseits der Hilfstransfers. Als Kanäle für den Transfer von Geld in den Süden haben NGOs für diese Denkschule keine Zukunft, zumal die Entwicklungshilfe sinkt. Entweder legten sich die NGOs, auch die im Süden, profitable Geschäftszweige zu, aus denen sie ihre Sozialarbeit finanzierten, und würden so zu einer Art sozialer Unternehmen. Oder aber - und dazu rät etwa Fowler - sie legten den Ballast der Wohlfahrtsleistungen ab und verbreiteten statt dessen neue Ideen, soziale Innovationen. Wie genau sie das tun können, bleibt allerdings unklar.
Auch zur Demokratieförderung, ihrem dritten Tätigkeitsfeld, haben NGOs selbst kritische Anmerkungen gemacht. Viele Beiträge in dem Buch von Eade wenden sich zum Beispiel gegen die Vorstellung, dass es der Demokratie und der Entwicklung dient, wenn man im Süden NGOs an Stelle des Staates fördert. Es müsse darum gehen, den Staat - vor allem den lokalen - und zivile Gruppen zugleich zu stärken. Dann kann man Behörden rechenschaftspflichtig machen, statt sie zu unterhöhlen.
Dass Geber gezielt versuchen, im Süden die Demokratie zu fördern, ist ein relativ neues Phänomen. Viele Äußerungen dazu sind daher noch programmatisch. Umso interessanter sind die Bücher von Biekart, von Van Rooy und von Carothers und Ottaway: Sie untersuchen, wie diese Hilfe tatsächlich geleistet wurde und was sie bewirkt hat. Ein Ergebnis ist, dass die Geberstaaten nicht kohärent vorgehen: Außenpolitische Interessen stehen der Einmischung zugunsten unterdrückter Gruppen entgegen. Deshalb, so bemerkt van Rooy, wird die Demokratieförderung als technisches, seltsam unpolitisches Vorhaben ausgegeben. Und Biekart weist darauf hin, dass die Geber zuweilen einander entgegen arbeiten.
Zudem haben die Geberstaaten ihre Vorstellungen von demokratischen Organisationsformen auf den Süden projiziert und dadurch zum Beispiel in Afrika viele wichtige Kräfte übersehen - etwa traditionelle Verbände auf dem Land. Andere, etwa muslimische Vereine, haben sie von der Förderung ausgeschlossen, weil sie im Verdacht des Fundamentalismus stehen. Die Demokratieförderung macht zudem nur einen kleinen Teil der Entwicklungshilfe aus, und davon geht wiederum nur ein Teil in die Stärkung von NGOs. Dennoch hat sie laut Carothers und Ottaway die Organisationslandschaft in vielen Ländern des Südens umgestaltet: Zahlreiche NGOs nach westlichem Vorbild sind entstanden. Das ist aber nicht gleichbedeutend mit Demokratie. Viele Gruppen sind kaum in der Gesellschaft verwurzelt.
Für alle drei Tätigkeitsfelder von Entwicklungs-NGOs schält sich ein gemeinsamer Befund heraus: Eine ihrer wichtigsten Aufgaben ist Advocacy, Anwaltschaft. Biekart fordert, sie sollten verfolgten Aktivisten international Rückhalt verschaffen und die Geber drängen, repressive Regierungen im Süden unter Druck zu setzen. Laut Edwards und Fowler sollen sie das Verhalten von Staaten sowie Konzernen überwachen. Und in der Nothilfe tätige NGOs können auf die Politik einwirken, damit sie Kriege beilegen hilft - zum Beispiel durch diplomatische Vermittlung und Einschränkungen des Waffenhandels.
Viele Entwicklungs-NGOs erheben solche Forderungen zuweilen. Manche arbeiten auch in länderübergreifenden Netzen oder Kampagnen mit, die versuchen, die internationale Politik systematisch zu beeinflussen. Dieses vierte Tätigkeitsfeld von NGOs hat in den neunziger Jahren stark an Bedeutung gewonnen.
Zur Zunahme transnationaler Lobbys haben laut Ann M. Florini die Demokratisierung in vielen Staaten, der Fortschritt der Kommunikationstechnik sowie staatliche Zuschüsse auch an einen Teil dieser NGOs beigetragen. Ein Katalysator waren die UN-Weltkonferenzen. Der Aufstieg dieser Gruppen ist jedoch auch eine Begleiterscheinung der Globalisierung, die innerstaatliche Probleme zu internationalen gemacht hat. Daher hängt die Debatte über den Einfluss der NGOs auf die internationale Politik eng mit dem Streit über den Wandel des Staatensystems zusammen. Zum Beispiel erscheinen NGOs in dem Buch von Tanja Brühl als ein Aspekt der Privatisierung von Weltpolitik.
Franz Nuscheler und die Teilnehmer der von Calließ dokumentierten Tagung sehen zwei große Aufgaben für NGOs auf der internationalen Bühne. Erstens können sie - neben anderen, etwa internationalen Organisationen - den Staaten helfen, globale Probleme zu lösen, die diese allein überfordern. Zweitens können internationale Entscheidungen mangels eines Weltstaats nicht wie staatliche demokratisch legitimiert werden; NGOs können dieses Problem mildern, wenn sie Entscheidungsprozesse transparent machen. Dies beurteilt der Sammelband von Ulrich Brand auf der Grundlage eines neo-marxistischen Staatsbegriffs skeptischer: NGOs hätten an der Herrschaftsausübung teil und wirkten daran mit, spezifisch westliche Werte und Institutionen weltweit zu verbreiten - in NGO-Netzen dominierten Gruppen aus dem Norden. Noch grundsätzlicher sind die Einwände der neo-realistischen Schule, der zufolge das internationale System noch immer von Staaten bestimmt ist. Werner Link etwa bestreitet, dass die großen Staaten durch die Globalisierung an Macht verlieren und NGOs deren Verhalten wesentlich beeinflussen.
Fallstudien in den Büchern von Florini sowie von Keck und Sikkink zeigen jedoch, dass NGOs das zuweilen können - allerdings begrenzt und nur unter bestimmten Bedingungen. NGOs besitzen, so Florini, nur "sanfte Macht" (soft power), die auf ihrer Überzeugungskraft gegenüber der Öffentlichkeit beruht und darauf, dass sie Ansprechpartner in Regierungen finden.
Besonders sorgfältig loten die Beiträge in dem Buch von Fox und Brown die Bedingungen für transnationales Lobbying aus, und zwar am Beispiel zahlreicher auf die Weltbank gezielter Kampagnen. Sie zeigen, dass NGOs eher einzelne Projekte beeinflussen konnten - vor allem wenn Betroffene sich zu Wort meldeten - als die politischen Leitlinien der Bank. Sympathisanten in der Weltbank und in Regierungen, die dieser Geld bewilligen, waren für den Erfolg der Lobby-Netze von entscheidender Bedeutung. Zum Verhältnis zwischen NGOs aus Nord und Süd stellen Fox und Brown fest, dass Nord-NGOs in Kampagnen zu Leitlinien der Bank-Politik zunächst oft den Ton angaben. Sie haben aber im Laufe der Zeit gelernt, Süd-NGOs einzubeziehen, zumal die Weltbank diese sonst für sich ins Feld führen konnte. So konnte die Weltbank in sehr begrenztem Maße rechenschaftspflichtig gemacht werden; dabei durchliefen die NGOs Lernprozesse, die in Zukunft möglicherweise in eine transnationale Bewegung münden können.
Keck und Sikkink kommen zu ähnlichen Schlüssen. Sie betonen darüber hinaus, dass Lobby-Netze nur zu Themen entstanden sind, die starke moralische Werte berührten, über die verschiedene Kulturen sich verständigen konnten - zum Beispiel zu Gewalt gegen Frauen, nicht aber zur Stellung der Frau in der Familie, da die Haltung dazu sehr kulturgebunden ist. Lernprozesse in Lobby-Netzen sind demnach auch ein Disput über gemeinsame Normen. Ihre besondere Rolle in der internationalen Politik besteht für Keck und Sikkink darin, dass sie Werte ins Spiel bringen und Debatten darüber auslösen - unter den NGOs, in der Öffentlichkeit sowie in und zwischen Regierungen. Das verändert auf Dauer sowohl das politische Kalkül der Regierungen als auch die Art, wie sie ihr nationales Interesse definieren und erklärt daher, wie internationale Normen entstehen können.
Das heißt aber keineswegs, dass sie jede wünschenswerte Norm auch schaffen können. Die Chancen von NGOs, ihre Ziele zu erreichen, hängen - soviel ist nach einem Streifzug durch die Literatur sicher - in jedem Einzelfall von zahlreichen günstigen Umständen ab. Die Voraussetzungen ihrer Arbeit sind genauso unübersichtlich wie die Literatur darüber.
Thema NGOsVerzweigte DebattenSmillie, Ian: The Alms Bazaar. Altruism under Fire - Non-profit Organizations and International Development; London 1995. der überblick 1/99: Themenschwerpunkt Katastrophen: Streit um die Nothilfe. Gundel, Joakim: Humanitarian Assistance: Breaking the Waves of Complex Political Emergencies. A literature survey; CDR Working Paper 99.5, Kopenhagen 1999 (im Internet unter www.cdr.dk/working_papers/wp-99-5.htm). Hanisch, Rolf und Wegner, Rodger (Hrsg.): Nichtregierungsorganisationen und Entwicklung. Auf dem Weg zu mehr Realismus; Hamburg 1995. Neubert, Dieter: Entwicklungspolitische Hoffnungen und gesellschaftliche Wirklichkeit. Eine vergleichende Länderfallstudie von Nicht-Regierungsorganisationen in Kenia und Ruanda; Frankfurt/Main und New York 1997. Sogge, David (Hrsg.): Compassion and Calculation. The Business of Private Foreign Aid; London und Chicago 1996. Edwards, Michael und Hulme, David (Hrsg.): NGOs, States, and Donors: Too Close for Comfort?; New York 1997. Third World Quarterly Vol. 21 (2000) Nr. 4 - Special Issue: NGO Futures: Beyond Aid. Eade, Deborah (Hg): Development, NGOs, and Civil Society. Selected Essays from "Development in Practice", introduced by Jenny Pearce; Oxford 2000. Ottaway, Marina, und Carothers, Thomas (Hrsg.): Funding Virtue. Civil Society Aid and Democracy Promotion; Carnegie Endowment for International Peace, Washinton/DC 2000. Biekart, Kees: The Politics of Civil Society Building. European Private Aid Agencies and Democratic Transition in Central America; Utrecht 1999. Van Rooy, Alison (Hrsg.): Civil Society and the Aid Industry; London 1998. Florini, Ann M. (Hrsg.): The Third Force. The Rise of Transnational Civil Society; Japan Center for International Exchange und Carnegie Endowment for International Peace, Tokio und Washington (DC) 2000. Brühl, Tanja u.a. (Hrsg.): Die Privatisierung der Weltpolitik. Entstaatlichung und Kommerzialisierung im Globalisierungsprozess; Bonn 2001. Calließ, Jörg (Hrsg.): Barfuß auf diplomatischem Parkett. Die Nichtregierungsortganisationen in der Weltpolitik; Loccumer Protokolle 9/97, Loccum 1997. Link, Werner: Die Neuordnung der Weltpolitik; München 1998. Brand, Ulrich u.a. (Hrsg.): Nichtregierungsorganisationen in der Transformation des Staates; Münster 2001. Keck, Margaret E., und Sikkink, Kathryn: Activists beyond borders. Advocacy Networks in International Politics; Ithaca und London 1998. Fox, Jonathan A. und Brown, L. David (Hrsg.): The Struggle for Accountability. The World Bank, NGOs, and Grassroots Movements; Cambridge (Mass.) und London 1998.
Aus dem "überblick"Olaf Neussner: Auf der Suche nach der Basis. Viele nichtstaatliche Organisationen auf den Philippinen hängen von ausländischen Geld ab; in: der überblick 2/00, S. 72-75. Kogila Moodley: Warnsignale für Südafrikas Demokratie. Die Schwäche demokratischen Bürgersinns in Südafrika wird von der ANC-Regierung nicht als Herausforderung angesehen; in: der überblick 3/99, S. 93-97. Franz Nuscheler: Für eine politische Weltarchitektur; in: der überblick 3/98, S. 65-68. Michael Edwards: Die Helfer des Nordens am Scheideweg; in: der überblick 4/96, S. 86-89. Michael Köhler: Hilfe zur Selbsthilfe oder zur Bereicherung? Nichtstaatliche Organisationen zu unterstützen ist wichtig, aber auch gefährlich; in: der überblick 3/95, S. 15-18. bl |
aus: der überblick 03/2001, Seite 19
AUTOR(EN):
Bernd Ludermann :
Bernd Ludermann war viele Jahre Redakteur beim "überblick". Er arbeitet jetzt als freier Journalist in Hamburg und betreut unter anderem als Redakteur die Forum-Seiten im "überblick".