Dienstleistungen im Internet sind nur schwer zu besteuern
An Schlagbäumen kann der Staat leicht Zoll kassieren. Und wo Arbeitskräfte in Fabriken oder Großbüros schaffen oder Waren im Supermarkt gekauft werden, lassen sich leicht Steuern abschöpfen. Bei Diensten per Datenverkehr aber wird es schwer, zu erfassen, was wo besteuert werden kann. Wird dann die Steuerlast auf die verlagert, die nicht entwischen können?
von Jürgen Duenbostel
Gewisse Dinge waren bereits vor dem Zeitalter virtuellen Grenzverkehrs vom Zoll nicht zu erfassen. Nie und nimmer hätte der bolivianische Zöllner 1976 im Zug von Antofagasta (Chile) nach Oruro (Bolivien) es gewagt, der Indiofrau unter die Röcke zu greifen. Dabei wusste er genau, dass zwischen den drei bis fünf Lagen von Reifröcken mindestens ein Dutzend Büstenhalter befestigt waren. Die kosteten nämlich wegen hohen Zollaufschlags in Bolivien viel mehr als in Chile. Aber der Grenzer wusste sich zu helfen. Mit geübtem Griff - unter lautem Gezeter der Eltern - wickelte er das Baby aus und förderte anderes Schmuggelgut zu Tage: eine Flasche weißen Rums. Die Androhung einer Gefängnisstrafe ließ die Eltern alle moralischen Bedenken vergessen. Sie schickten ihre noch minderjährige Tochter vor, den Beamten zu bezirzen. Das führte bald zum Kompromiss: eine Strafgebühr, die wenigstens einen Teil des entgangenen Zolls für die Büstenhalter abdeckte.
Der bolivianische Beamte hatte es vergleichsweise leicht, Zoll zu erheben. Die Ware musste im Zug die Grenze passieren. Ein Schmuggelpfad durch die Wüste und das Hochgebirge wäre zu beschwerlich und gefährlich gewesen. Wie aber können Staatsorgane heute die Bürger zur Kasse bitten, wenn immaterielles Gut per Internet durch die Welt geschickt wird und dabei binnen Sekunden dutzende von Grenzen überspringt? Wo können Zoll und Steuerbehörden zugreifen, wenn Software, Musik oder Fachbücher von Rechnern am anderen Ende der Welt heruntergeladen werden? Wie kann kann der Staat Umsatzsteuer kassieren, wenn jemand den Kunden seine Dienste von einem mobilen Notebook aus anbietet, vielleicht über einen Rechner in den Bahamas, und keine schriftlichen Dokumente über diesen Datenverkehr existieren?
Mehr und mehr Service kann heute schon über das Internet abgewickelt werden, das keine Grenzen und nationale Hoheiten kennt. Architekten und Ingenieure können ihre Konstruktionspläne übers WorldWideWeb senden. Die Produkte einer millionenschweren Werbekampagne lassen sich per Datenaustausch liefern. Die gesamte Buchhaltung oder Steuerberatung, das Bestellwesen, die Vertriebsorganisation, die Überwachung, Steuerung und Aufgaben der Wartung von Produktionsanlagen und der Lagerhaltung sowie große Bereiche des Kundendienstes lassen sich mittels Datenfernübertragung auch über Grenzen hinweg auslagern. Wer etwa bei der Lufthansa anruft, um sich nach einem Flug zu erkundigen, wird automatisch je nach Uhrzeit vielleicht mit Los Angeles oder Singapur verbunden, je nachdem, wo gerade Tag ist und das Personal Zeit hat.
Noch herrscht auf manchen Datenleitungen Stau, und lange Wartezeiten strapazieren die Nerven. Doch schon in wenigen Jahren wird es genügend breitbandige Übertragungsstrecken per Glasfaser, Satellit oder erdnahem Mobilfunk geben, sodass sich minutenschnell ganze Spielfilme laden lassen. Dann wird ein hochkarätiger Professor gegen gutes Honorar im Dialogverfahren Fernlektionen erteilen, ein Team von Chirurgen an Terminals in verschiedenen Orten der Welt einen Operationsroboter in einem Drittland steuern können. Und natürlich muss ein Konzernchef nicht mehr an dem Ort wohnen, wo in der Fabrik geschwitzt und geschuftet wird. Er kann das Management auch von einer Terrasse am Meer in Monaco aus leiten und dem dortigen Finanzamt sein Millionengehalt melden.
Gewiss, der Pizzabäcker nimmt heute auch schon Bestellungen über das Internet auf. Aber die Pizza muss real im Ofen gebacken und an den Kunden ausgeliefert werden. Der Ort der Herstellung, der Weg des Transports und der Ort des Verbrauchs sind hier leicht zu verfolgen. Aber viele hochqualifizierte und gut bezahlte Dienstleistungen lassen sich mittlerweile in Daten umgewandelt übertragen und sind damit schwer greifbar, wenn es um Zoll oder Steuern geht.
Vor allem das Geld und Kapitalanlagen haben sich schon weitgehend von einem materiellen Trägermedium gelöst. Nur noch rund ein Zehntel des weltweiten Umsatzes in US-amerikanischer Währung wird mit Dollarscheinen und -münzen abgewickelt. Ein Großteil der Zahlungen erfolgt per Scheck oder Kreditkarte. Und über die Hälfte sind reine Buchungen in Computernetzen. Solche Buchungen können die Grenzen des Hoheitsgebiets der Regierung und der Zentralbank leicht überschreiten. Das Geld kann augenblicklich das Kleid einer anderen Währung annehmen. Riesige Vermögen wandern so binnen Sekunden von einem Teil der Welt in einen anderen. Durchschnittlich rund 2 Billionen Dollar werden pro Tag weltweit von internationalen Banken und Konzernen per Datenübertragung von einer Währung in eine andere gewechselt. Das ist in weniger als drei Wochen soviel wie das Jahres-Bruttosozialprodukt der ganzen Welt und gut das Hundertfache dessen, was zur Finanzierung von Handel und Investitionen nötig wäre.
Wo so hohe Summen spekulativer Geldanlagen ständig über Grenzen hin- und hergeschoben werden, verlieren nationale Notenbanken und Regierungen weitgehend die Kontrolle über die Steuerung der Geld- und Volkswirtschaft. Wenn erst der Herdentrieb der Spekulanten einsetzt, können alle Zentralbanken der Welt zusammen nicht mehr erfolgreich gegensteuern. Bereits im Jahr 1992 hat es George Soros mit seiner Spekulation gegen das Pfund geschafft, die Bank von England und die britische Regierung zu besiegen.
Bislang sind solche Spielchen internationalen Banken und Großkonzernen vorbehalten. Künftig werden auch kleine Leute elektronisches Geld über Grenzen hinweg ohne hohe Gebühren für Auslandsüberweisungen in aller Welt anlegen oder ausgeben können. Der technische Ablauf ist vergleichbar mit der Funktion einer Telefon-oder Geldkarte: Ein bestimmter Geldbetrag wird in Form von verschlüsselten Daten von einem Computer auf einen anderen übertragen. Solche bargeldlose Zahlungsform hat sich in vielen anderen Ländern schon weit mehr durchgesetzt als in Deutschland. Beim britischen Mondex-System etwa können auch Privatleute untereinander Geldbeträge elektronisch direkt von Rechner zu Rechner übertragen.
Die Deutschen mögen noch zögern, solche neuen Zahlungsmethoden in großem Stil einzusetzen, weil sie D-Mark und Euro in Form der gesetzlichen Zahlungsmittel für sicherer halten. Aber wird sich ein Ingenieur in Sambia auf Dauer damit begnügen, gelegentlich für lokale Aufträge recht wertlose Kwacha-Scheine zu erhalten, wofür er auch noch Steuern zahlen muss? Steht er sich nicht besser, wenn er Konstruktionsberechnungen übers Internet anbietet? Die kann er sich in elektronischem Geld bezahlen lassen, das Honorar auf Konten in New York oder Zürich anlegen und später per Kreditkarte oder ebenfalls per elektronischer Zahlung ausgeben. Dann kann es ihm egal sein, dass die Regierung ihm für Auslandsreisen nur ein paar abgezählte Devisen zu schlechtem Umtauschkurs zuteilt. Und so mancher Universitätsabsolvent in der Dritten Welt müsste nicht gegen horrende Summen einen Schleuser bezahlen, der ihm die Chance verschafft, mit Klo-Putzen und Tellerwaschen in Restaurants etwas Hartwährung zu verdienen. Er könnte ohne Visum und Schleuser-Honorar als Tele-Arbeitnehmer eines westlichen oder japanischen Unternehmens qualifizierte Arbeiten ausführen und elektronisches Geld (E-Geld) dafür verdienen, das wesentlich "härter" ist als die lokale Währung.
Das muss nicht einmal Geld sein, welches vom Staat und von der zuständigen Zentralbank in Europa, den USA oder Japan autorisiert ist und als gesetzliches Zahlungsmittel garantiert wird. Die Firma Microsoft oder eine Niederlassung der Deutschen Bank in Nassau (Bahamas) etwa könnte privates E-Geld herausgeben und garantieren, dass sie dieses bei Bedarf in Euros oder Dollars tauscht. Natürlich kommt es darauf an, ob die Abnehmer Vertrauen in eine solche private Währung haben. Aber hätte manch Bürger im Süden nicht mehr Vertrauen in einen Microsoft-Dollar oder Deutsche-Bank-Euro als in den Kwacha oder Zimbabwe-Dollar daheim?
Man wird nicht lange warten müssen, bis solch privates E-Geld in Konkurrenz zum staatlichen Geld tritt. Wo nämlich Nachfrage entsteht, gibt es bald auch ein entsprechendes Angebot. Allein schon wenn der E-Commerce, der elektronische Handel, zunehmend Produkte mit niedrigem Preis übers Internet anbietet, wird das für Nachfrage nach E-Geld sorgen. Für den Verkäufer ist es nämlich ein hohes Risiko, Ware erst beim Empfang durch den Kunden in Rechnung zu stellen. Für den Kunden wiederum ist es zu teuer, kleine Beträge mit hohen Gebühren per Kreditkarte zu bezahlen. Außerdem mag nicht jeder Kunde, dass - wie im Kreditkartensystem - alles, was er kauft, säuberlich protokolliert und dokumentiert wird und so ein genaues Profil seines Kaufverhaltens entsteht. Schon aus diesem Grund wird sich E-Geld durchsetzen, das weltweit die Bezahlung auch von Kleinbeträgen ohne Verwaltungsaufwand und hohe Gebühren per Mausklick anonym erledigt. Die Möglichkeit, auch große Beträge elektronisch und doch anonym wie mit Bargeld zu zahlen, wird weitere zahlungskräftige Nachfrager anlocken: diejenigen, die Geld waschen oder an neugierigen Behörden vorbeischleusen wollen.
Ende der achtziger Jahre hat der Mathematiker David Chaum ein DigiCash genanntes Verfahren für anonymes E-Geld entwickelt. Dank eines komplizierten Verschlüsselungsverfahren kann der Empfänger nur feststellen, dass das Geld "echt" ist, also von der Originalstelle ausgegeben worden und nicht eine Kopie bei der Bank längst eingelösten E-Geldes ist. Er weiß aber nicht, durch wessen Hände für welche Zahlungsvorgänge das Geld bereits gegangen ist. Und er weiß nicht einmal, wo der Zahlende sich leibhaftig befindet. Fachleute bescheinigen diesem Verfahren eine mindestens ebenso hohe Fälschungssicherheit wie den Scheinen der Notenbank. Inzwischen befinden sich mehrerer solcher E-Geld-Systeme in der Testphase und könnten schon bald den Durchbruch auf dem Markt erzielen.
Die Zentralbanken aber verlieren damit ein weiteres Stück Kontrolle über Geldmenge und Zinsen und damit auch über den Wechselkurs. Zwar hat die Europäische Zentralbank (EZB) beschlossen, dass nur Kreditinstitute (einschließlich Kreditkartenorganisationen und dergleichen) elektronisches Geld herausgeben dürfen und dieses ähnlichen Sicherheitsauflagen und Beschränkungen unterliegt wie Bargeld. Eine Reihe von EU-Staaten haben das auch schon in ihre nationale Gesetzgebung übernommen. Aber der Arm der EZB reicht nur bis an die Grenzen ihrer Mitgliedsstaaten. Wenn eine Bank oder ein Großunternehmen außerhalb der Rechtszone der EZB solches Geld herausgibt, kann diese nichts dagegen tun. Und weil die Geldschöpfer dann nicht die von der EZB verlangten zinslosen Mindestreserven als Sicherheit hinterlegen müssen, können sie dank geringerer Kosten günstigere Zinsen anbieten.
Die Konkurrenz solchen E-Geldes wird es manch korruptem Regime schwerer machen, sich über Inflation auf Kosten seiner Bevölkerung mit Hilfe der Notenpresse zu finanzieren. Aber auch der Fiskus in soliden und demokratischen Staaten wird das Nachsehen haben, wenn Leistungen und Zahlungen übers Internet virtuell abgewickelt werden und die Steuer- und Zollbehörden keinen Zugang zu Papier-Dokumenten oder Disketten haben, die zur Berechnung der Abgaben an den Staat benötigt werden.
Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), ein Zusammenschluss der industriellen Staaten, hat im Jahr 1998 die Rahmenvereinbarung von Ottawa zur Besteuerung elektronischen Handels verabschiedet. Darin steht, dass für den elektronischen Handel übers Internet im Prinzip dieselben Besteuerungskriterien gelten sollen wir für den traditionellen Handel: Die Besteuerung soll neutral sein; das würde gleiche Umsatzsteuer bedeuten, egal ob beispielsweise Software auf einer CD-ROM im Laden verkauft oder als Datei vertrieben wird. Die Besteuerung soll effizient sein, die Eintreibungs-und Verwaltungskosten sollen also in angemessenem Verhältnis zu den Steuereinnahmen stehen. Die Steuerregeln sollen einfach und für den Steuerzahler leicht zu verstehen sein. Die Steuerhöhe soll fair und die Steuer gerecht verteilt sein; die Möglichkeiten zur Steuerhinterziehung sollen minimiert werden. Und das Steuersystem soll mit dem technischen und wirtschaftlichen Wandel Schritt halten.
Das sind hehre Grundsätze. Entsprechend dürftig ist der Fortschritt bei der Umsetzung, der in einem OECD-Zwischenbericht vom Juni 2000 dokumentiert wird. Als "Resultat bis heute" führt das OECD-Papier an, dass eine "detaillierte Prüfung der spezifischen Optionen" stattgefunden habe, welche die Regierungen umsetzen könnten. Über die Verbrauchssteuern habe es einen intensiven Austausch mit der Wirtschaft gegeben, wie die Steuer am Verbrauchsort eingetrieben werden könne. Hinsichtlich der direkten Steuern (wie Körperschaft- und Einkommensteuer) hat die OECD im März 2000 einen Vorschlag für eine Modell-Steuervereinbarung veröffentlicht und um Kommentierung gebeten.
All diese Vorschläge kranken an demselben Fehler: Sie versuchen mit nationaler Steuergesetzgebung und nationaler Exekutive in den Griff zu bekommen, was längst dem Rahmen des Nationalstaats entfleucht ist. Da bemühen sich Scharen von Juristen, in Weiterentwicklung bisheriger Steuergesetze, einen "Anknüpfungspunkt" für die Steuer zu definieren, einen geografischen Ort innerhalb des Hoheitsbereichs des Staates also, wo die Produktion oder der Konsums stattfindet und somit die Zuständigkeit des jeweiligen Finanzamtes gegeben ist. Dummerweise ist dieser Ort beim Datenfluss übers Internet selten eindeutig definierbar oder nur bei Totalüberwachung der Bürger herauszubekommen.
Wo etwa ist die Betriebsstätte einer Software-Schmiede, die Telearbeiter mit mobilen Notebooks in Seattle, Singapur und Sofia beschäftigt, deren Chef in Monaco oder Nassau seinen offiziellen Wohnsitz hat, die ihre Produkte mal über Computer in Helsinki, Tokio oder Johannesburg vertreibt und die Bezahlung über eine Online-Bank mit virtuellem Sitz in einem Steuerparadies abwickelt? Wie will man den Verbraucher besteuern, der Produkte nicht mehr im Laden kauft - wo bereits der Ladenbesitzer die Umsatzsteuer abführt und weiterberechnet -, sondern daheim oder unterwegs mit dem Notebook aus dem Internet lädt? Soll der Ort des Server-Computers gelten, über den die Daten fließen? Dann würde schon morgen ein Server in internationalen Gewässern auf einer alten Flakinsel genutzt. Soll es die Datenleitung sein? Dann würden die Daten über Satelliten gefunkt. Soll es der Ort der Festplatte sein, auf der die Software gespeichert ist? Die kann in kleinen Paketen über zig Rechner verstreut werden. Soll und kann der Staat den gesamten Datenverkehr überwachen und alle Verschlüsselungen knacken? Unmöglich. Soll stattdessen jedes übertragene Datenbit besteuert werden? Dann würde die simple Übertragung eines grafischen Geschäftsbriefes mehr Steuern kosten als die Zahlung von 100 Millionen Euro, denn Grafik-Dateien sind viel umfangreicher als Dateien mit Texten und Zahlen. Die USA haben bereits durchgesetzt, dass der Vertrieb übers Internet vorerst umsatzsteuerfrei bleibt - natürlich auch, weil sie dadurch einen Wettbewerbsvorteil im internationalen E-Commerce erhalten, in dem US-Firmen führend sind.
Die Regierungen der Nationalstaaten sollten erkennen und offen bekennen, dass ihnen durch virtuelle Datendienste mehr und mehr Steuereinnahmen durch die Lappen gehen werden und sie nichts dagegen tun können. Wenn der Staat weniger Geld hat, wird er aber noch mehr bei Sozialausgaben streichen und die Infrastruktur verfallen lassen. Zunächst mag eine Regierung versucht sein, ersatzweise dort mehr Geld zu kassieren, wo kein Entwischen möglich ist. Sie könnte etwa höhere Mehrwertsteuer für den Einkauf bei Aldi erheben, höhere Grundsteuern, höhere Lohnsteuern für den angelernten Handarbeiter, der seinen Arbeitsplatz nicht verlegen kann. Dann aber müssten diejenigen die Hauptlast für Gemeinschaftsaufgaben tragen, die im Wettbewerb mit den neuen Wirtschaftszweigen bereits benachteiligt sind; dann würde die Arbeit in den Berufen teurer, wo schon jetzt die höchste Arbeitslosigkeit herrscht.
Das Problem, so zeigt sich immer deutlicher, ist innerhalb nationaler Grenzen nicht mehr zu lösen. Nur durch internationale Zusammenarbeit der Regierungen und Angleichung ihrer Steuern lässt sich ein Teil der Steuerflucht verhindern. Noch aber unterbieten viele Staaten einander in den Steuersätzen, um im Wettbewerb untereinander die modernen Wirtschaftszweige anzulocken.
aus: der überblick 04/2000, Seite 26
AUTOR(EN):
Jürgen Duenbostel :
Jürgen Duenbostel ist Redakteur beim überblick.